El largo camino del TPP11: La historia del rechazo de Boric, el protagonismo de Ahumada y el cierre de Urrejola

Eduardo Olivares C.
Canciller Antonia Urrejola, Presidente Gabriel Boric y subsecretario José Miguel Ahumada. Créditos: Agencia Uno

Chile se transformará en el décimo miembro activo del Tratado Transpacífico. La estrategia de side letters fue fallida al obtener solo la aceptación de Nueva Zelandia, México y Malasia. Se cierra un capítulo divisorio en el oficialismo, pero quedan aún pasos –y cuentas– pendientes.


Notificación. La canciller Antonia Urrejola informó que esta tarde envió la nota formal mediante la cual el Gobierno describe que han concluido todos los trámites internos que ratifican su adhesión final al Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP), más conocido como TPP11.

  • El receptor del mensaje es el gobierno de Nueva Zelandia, que actúa como depositario del acuerdo. Dado el cambio horario, la notificación chilena quedará con fecha 23 de diciembre de 2022. Luego viene un proceso de comunicaciones multilaterales que harán que la entrada en vigencia para Chile parta hacia la última semana de febrero de 2023.
  • Con un extracto del tratado publicado en el Diario Oficial se incorpora al ordenamiento jurídico y entra en vigor.
  • Además, Chile consiguió tres side letters (Nueva Zelandia, México y Malasia) para excluirse bilateralmente el capítulo 9 sobre disputas inversionistas-Estados. Es decir, fue una estrategia fallida.

Origen. El TPP11 recoge ese número por los 11 países que suscribieron el cierre político del proceso: Australia, Brunéi, Canadá, Chile, Japón, Malasia, México, Nueva Zelandia, Perú, Singapur y Vietnam.

  • En algún momento fueron 12 países, pues incluía a Estados Unidos. Pero Washington se restó en 2017 luego de la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca. Sin Estados Unidos, Japón –tercera potencia económica mundial– estaba en posición de asumir el liderazgo.
  • Chile convocó al resto de las economías en marzo de 2017, en Viña del Mar, para explorar la continuidad del proceso. “En ese momento, el primer ministro [Shinzo] Abe, mucha gente y yo mismo pensábamos que el TPP estaba muerto sin EE. UU.”, describió a Ex-Ante el embajador nipón en Santiago, Shibuya Kazuhisa. En aquella época, Shibuya integraba el equipo negociador japonés, que estaba sometido a la presión del entonces canciller Heraldo Muñoz para que aceptaran la idea. “Llamamos por teléfono al primer ministro Abe inmediatamente, y él dijo ‘OK. Hagámoslo’”, narra Shibuya.
  • Quienes conocen esa historia recuerdan que Abe –asesinado el 8 de julio pasado– quería que la firma del TPP11 fuese en Japón. Pero en Tokio recibieron un mensaje que los sorprendió: la Presidenta Michelle Bachelet deseaba ser la anfitriona de ese cierre. El premier nipón aceptó y así Bachelet firmó el pacto tres días antes de terminar su período.

Rechazo. Desde las fuerzas del Frente Amplio y del Partido Comunista cuestionaban desde hace años el TPP cuando estaba Estados Unidos, y también después. Entre los activistas más prominentes en contra del acuerdo estaba Carlos Figueroa Salazar (RD), vocero de Chile sin TPP (ahora llamada Chile Mejor Sin TLC) y actual asesor internacional del Segundo Piso.

  • Como diputado, Gabriel Boric vistió camisetas en contra del TPP11 y votó en contra cuando se tramitó en la Cámara Baja en 2019.
  • De todos modos, en la Cámara fue aprobado con votos a favor del entonces oficialismo del gobierno de Sebastián Piñera y de parte la ex Concertación. Su paso al Senado fue también polémico, pese a lo cual el tratado fue aprobado por la Comisión de Relaciones Exteriores tras un protocolo de acuerdo con el Ejecutivo.
  • La crisis política derivada del Estallido Social postergó su prioridad, aunque ya para entonces había empezado a regir para los primeros países que sí lo habían ratificado.

Ahumada. El economista chileno José Gabriel Palma, profesor en Cambridge, era y es uno de sus críticos más enconados. Y otro era (y es) José Miguel Ahumada, politólogo doctorado en Cambridge, cuya tesis doctoral (presentada por Palma) cuestiona el modelo de desarrollo neoliberal chileno.

  • “El TPP-11 profundiza esta tendencia de ampliar mercados a cambio de reducir soberanía nacional. Aprobarlo implica que Chile se ‘amarra’ a una estrategia agotada”, decía Ahumada en 2019.
  • Desde hace años que Gabriel Boric conoce a Ahumada. De hecho, en medio de su campaña presidencial, en octubre de 2021 Boric se dio un tiempo para presentar un nuevo libro de Ahumada en que se destaca el modelo de desarrollo de tres países nórdicos.
  • Como Presidente electo, Gabriel Boric nombró a Ahumada como jefe de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales (Subrei). El académico no milita en ningún partido, pero es afín al proyecto del Frente Amplio.

Dilación. Durante 2022, el Gobierno ató el destino del TPP al resultado del Plebiscito constitucional. Ahumada vinculó ambos procesos ante senadores, en abril, y diputados, en agosto: “Vamos a esperar el resultado del Plebiscito para iniciar una discusión al respecto”.

  • Entre medio, el subsecretario se enfocó sobre todo en el  capítulo 9, sección B del acuerdo, que habla sobre la resolución de controversias entre inversionistas y Estado (ISDS, en inglés). Tampoco valora su dimensión comercial, pues considera que solo proporciona “ventajas marginales”.
  • El Presidente Boric y Apruebo Dignidad concuerdan con Ahumada. Pero en la mayoría del Socialismo Democrático, incluidos los ministros de Hacienda, Mario Marcel, y de Relaciones Exteriores, Antonia Urrejola, entendían la crítica al ISDS, pero consideraban una mala señal postergar un tratado favorable a las inversiones y el comercio exterior.
  • El 19 de agosto, en forma reservada, la canciller Urrejola envió una propuesta a los otros 10 signatarios del TPP11 para que excluyeran a Chile del capítulo sobre ISDS. Fue la denominada “estrategia de side letters” ideada por Ahumada y presentada recién al Comité Político el 12 de septiembre, una semana después del triunfo del Rechazo.

Que no, que sí. El objetivo político de Ahumada era entibiar la discusión legislativa del TPP11. Pero ya con el Plebiscito resuelto, sectores de Socialismo Democrático y de Chile Vamos reimpulsaron en el Senado la discusión final del tratado.

  • El 11 de octubre, el Senado aprobó el CPTPP. Concluida la votación, la ministra Urrejola leyó una declaración en que dijo que ahora el Ejecutivo esperaría el resultado de la estrategia de side letters antes de ratificar el tratado, lo que podría incluso tardar años.
  • Se trató de un triunfo temporal de Ahumada: la presión de senadores de Socialismo Democrático y también de Chile Vamos (algunos condicionaron un acuerdo constitucional a la voluntad de La Moneda para ratificar el TPP11) arrinconó a Boric.
  • El 24 de octubre, la canciller Urrejola afirmó que a fines de año se “depositaría” el TPP11, con o sin side letters. El anuncio alivió la respiración del empresariado y se transformó en otro elemento más del cambio en el eje de poder del oficialismo, a favor del Socialismo Democrático.
  • Además, países como Japón y Canadá dijeron que no a la side letters, y otros como Australia y Vietnam avisaron que no responderían este año.

Estrategia fallida. “Respecto a las side letters“, informó la Cancillería hoy jueves 22 de diciembre, “se han logrado acuerdos con Nueva Zelandia, Malasia y México”.

  • Ninguno de esos países está entre los mayores inversionistas extranjeros en Chile. Y queda fuera Perú, que alcanzó a decir que sí justo antes del intento de golpe de Pedro Castillo. La estrategia de side letters fracasó, considerando además que Nueva Zelandia en su minuto obtuvo cinco por el mismo tema.
  • Cancillería sostiene que con Canadá se acordó “empezar a trabajar en la revisión del capítulo de inversiones, en particular el mecanismo de arbitraje inversionista-Estado, tanto del CPTPP como del TLC bilateral”. No obstante, el origen de esa declaración es de 2018 y en la nueva versión incluso Chile valora las “sólidas” disposiciones en ISDS en el CPTPP y el TLC.
  • “De la misma forma, se está trabajando con Australia para obtener una declaración del mismo tenor”, comenta Cancillería.
  • Agrega que Chile “continuará trabajando en conjunto con sus socios comerciales al interior del foro del CPTPP y otros espacios multilaterales, para mejorar los estándares que regulan los mecanismos de solución de controversias entre inversionistas-Estado”.
  • En ninguna parte del comunicado de Cancillería se valoran los beneficios del CPTPP ni se recuerda el papel jugado por Bachelet en su gestación.

Epílogo. Hay al menos dos certezas hasta ahora: por un lado, el TPP11 comenzará a regir en Chile en febrero. El país accederá a las mismas ventajas que el resto de los 9 miembros activos (Brunéi aún no ratifica) y podrá opinar de modo vinculante sobre el eventual acceso de otras economías al pacto, como el Reino Unido. Entre medio, deberá adaptar algunas normas a lo estipulado por el acuerdo, según informó Cancillería al resto de los ministerios.

  • Por otro lado, el mismo Gobierno se comprometió a transformar en proyecto de ley el resultado de las side letters. Y la canciller se ha encargado de dejar en Ahumada la responsabilidad de toda esa fase, lo que supone el peso político de una estrategia fallida.

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