Septiembre 28, 2022

TPP11: Las similitudes y diferencias de la estrategia de side letters de Nueva Zelandia y la impulsada por Boric

Eduardo Olivares C.
Side letters de Nueva Zelandia. Créditos: Ex-Ante

El Gobierno de Gabriel Boric busca replicar la estrategia de Jacinda Ardern. Hay cosas en común, como una coalición dividida por el TPP11. Pero también hay muchas diferencias; entre ellas, que Nueva Zelandia no tenía un mecanismo de solución de controversias previo en la magnitud de lo que tiene Chile. Durante el debate, el senador PC Daniel Núñez solicitó segunda discusión. La votación se realizará la próxima vez que las bancadas del Senado pongan en tabla el tema.


Side letters. La estrategia de side letters promovida por el Gobierno de Gabriel Boric para resolver el conflicto político por la probable aprobación del TPP11 en el Senado tiene su antecedente en Nueva Zelandia.

  • Lo que busca el Ejecutivo es que los otros 10 países acepten esto: que Chile quede excluido del capítulo 9, sección B, que trata sobre cómo resolver las controversias entre un inversionista extranjero y un Estado. Hoy, cuando surgen disputas de ese tipo, la mayoría de los países occidentales resuelven sus últimas diferencias en un tribunal arbitral ad hoc en el Ciadi, bajo el amparo del Banco Mundial.
  • Chile ya está sometido a ese mismo tribunal, dado que cuenta con pactos bilaterales de inversión (APPI) o disposiciones específicas en sus propios tratados de libre comercio (TLC) que así lo establecen. Por lo tanto, quedar excluido de ese capítulo 9 del TPP11 significa que Chile sigue sometido al mismo esquema, solo que reglamentado según sus acuerdos previos con casi todos los otros signatarios del TPP11, incluso en condiciones más desventajosas para el mismo Estado.
  • El Frente Amplio, el PC y otros grupos de izquierda contrarios al TPP11 sostienen que esos tribunales pueden ser lesivos para los intereses de Chile. No están de acuerdo con que Chile esté sometido a ellos en sus acuerdos bilaterales, pero consideran que es mejor evitarse otro acuerdo más con esa misma disposición, incluso si es una reiteración. Plantean que esos centros de arbitraje no dan garantía de imparcialidad y pueden tener un sesgo anti Estado.
  • Los promotores del TPP11, en cambio, plantean que los beneficios comerciales, de integración y de armonización de normas son superiores si están bajo un mismo paraguas en vez de dispersos en decenas de acuerdos. Además, señalan que el TPP11 supera en calidad los tratados previos en una serie de elementos, incluyendo la solución de controversias.

El U-turn. En 2018, fue el entonces gobierno de mayoría laborista de Jacinda Ardern el que empujó la estrategia de side letters por la oposición interna al Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, más conocido como TPP11).

  • El Partido Laborista representa la centroizquierda ideológica en ese país. Sin embargo, Ardern llegó al poder en una coalición con el Partido Verde (más a la izquierda) y con el derechista New Zealand First (NZF). Los verdes eran francos opositores al TPP, y NZF también había manifestado su rechazo. Había sido el gobierno conservador previo de John Key el que había avanzado en el TPP.
  • En la izquierda neozelandesa era la presencia de Estados Unidos en el tratado lo que causaba suspicacia. Pero cuando Donald Trump llegó a Washington en 2017, su primera decisión ejecutiva fue retirar a su país aludiendo a razones parecidas a las de la izquierda: que el TPP le restaba soberanía a EE. UU.
  • Sin EE. UU., el tratado se quedó con sus 11 integrantes actuales: Australia, Brunei Darussalam, Canadá, Chile, Malasia, México, Japón, Nueva Zelanda, Perú, Singapur y Vietnam. La firma se realizó en Santiago en marzo de 2018, en los últimos días de la presidencia de Michelle Bachelet. Desde entonces, la mayoría de los parlamentos aprobaron el acuerdo, con la excepción de Brunéi, Malasia y Chile. Por lo mismo, su vigencia ya favorece a ocho de los 11 países signatarios.
  • Ardern, que asumió como primera ministra a los 37 años, tenía una complicación parecida a la de Boric: la derecha en su país apoyaba el TPP11, y lo mismo buena parte del laborismo (equivalente al socialismo chileno), pero no así la izquierda ecologista. Entonces, la líder asumió los costos del giro (en Nueva Zelandia la calificaron de “U-turn”: “dar una vuelta en U”). Como una forma de reducir las críticas de sus propios aliados, el gobierno inició la estrategia de las side letters.

La denegación de Chile. Auckland tuvo el apoyo de cinco países en su pretensión: Australia, Brunei, Malasia, Perú y Vietnam.

  • Interesantemente, el entonces gobierno de Michelle Bachelet rechazó la solicitud de Ardern. La misma respuesta obtuvo Nueva Zelandia de parte de Canadá.
  • Sin embargo, los tres países firmaron una “Declaración Conjunta” el 7 de marzo (un día antes de la firma del TPP11 en Santiago) en que se comprometieron a “reforzar algunos aspectos de los mecanismos de solución de controversia Inversionista-Estado, en particular la introducción de mayores niveles de transparencia en los procedimientos y la preservación del derecho a regular que poseen los Estados en materias centrales de sus políticas públicas”. Pero no hubo cambios a lo ya establecido en el TPP11.

Estrategia. La principal similitud entre las estrategias de Chile y Nueva Zelandia es la división que genera el TPP en sus propias coaliciones. Pero tras ello hay sobre todo diferencias.

  • En primer lugar, el gobierno de Ardern comenzó a gestionar las side letters cuando ya las negociaciones comerciales del bloque estaban concluidas, pero al menos los gobiernos aún no lo firmaban (esa es la conclusión política). En esa época esos intentos ya se consideraron tardíos; Chile lo busca mucho después.
  • En segundo lugar, y esto es incluso más importante: Nueva Zelandia prácticamente no contaba con acuerdos sobre resolución de controversias entre inversionistas y Estado. Solo tenía uno dentro del TLC con Australia y el bloque Asean (AANZFTA). Por lo tanto, dejar fuera a Nueva Zelandia del capítulo de solución de disputas inversionista-Estado sí era relevante. Chile, en cambio, seguirá sometido al sistema dado que está comprometido con eso en los acuerdos previos con casi todos los otros 10 integrantes del TPP11.
  • Y en tercer lugar, la propia Ardern se ha vuelto una promotora del TPP11. Tanto así que ha llamado a Estados Unidos a retornar al acuerdo. Los opositores a la política han vuelto a criticarla por el U-turn por lo mismo.

Boric-Ardern. En el contexto de la Asamblea General en Naciones Unidas, Ardern y Boric se reunieron el 22 de septiembre, en Nueva York, para tratar las relaciones bilaterales. El TPP11 fue parte de la agenda.

La estrategia en Chile. El jefe de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales (Subrei), José Miguel Ahumada, conocía el caso neozelandés. Así, una vez resuelto el Rechazo a la propuesta de Nueva Constitución, a la que el Gobierno había vinculado el destino del TPP11, Ahumada fue el principal impulsor dentro de la Cancillería de las side letters como una vía de salida política. Fue aceptado en el seno del Comité Político el 12 de septiembre, cuando concurrió a La Moneda con la canciller Antonia Urrejola.

  • El Gobierno observó el siguiente tablero. El TPP11 ya había sido aprobado por la Cámara de Diputados en 2019, y una mayoría del Senado (la derecha ya tiene el 50%) estaba por despacharlo ahora. El resultado del Plebiscito apuró esa decisión.
  • Como el Gobierno está sostenido por dos coaliciones en conflicto por este tema (parte del Socialismo Democrático lo apoya; Apruebo Dignidad en pleno lo rechaza), el Presidente Boric optó por no interferir en la decisión del Senado.
  • Los senadores pro TPP11 reclamaban este miércoles 28 de septiembre que, mientras se debatía el tema, no había representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores en la Sala, como es la costumbre en estos casos. Pero ocurre que la canciller Urrejola está en Nueva York en gestiones en la ONU, el subsecretario Ahumada está con covid, y la subsecretaria Ximena Fuentes está en Austria en reuniones; según personeros de la Cancillería, el tema se puso en tabla precisamente porque sabían que Urrejola estaría ausente. Por eso ella envió el martes un video expresando que seguía “atenta” el debate.
  • Por ahora, La Moneda apuesta a ganar tiempo: mientras más se demore la aprobación en el Senado, más plazo hay para que los signatarios del TPP11 respondan todas las cartas enviadas por la Cancillería. La ministra Segpres, Ana Lya Uriarte, dijo que hasta ahora han contestado cinco países. Dijo que faltan las respuestas de Nueva Zelandia, Australia, Canadá y Vietnam (solo mencionó esos casos).
  • Según La Tercera, el propio Presidente Boric gestionará esas contestaciones con sus pares.
  • El Presidente de la República tiene la facultad exclusiva para ratificar (“depositar”) los tratados internacionales tras su aprobación en el Congreso: si se demora, puede detonar un conflicto nuevo con los parlamentarios del Socialismo Democrático; si se acelera, se enfrentará a los legisladores de Apruebo Dignidad.
  • Durante el debate, el senador PC Daniel Núñez solicitó segunda discusión. La votación se realizará la próxima vez que las bancadas del Senado pongan en tabla el tema.
  • Lo curioso es que las side letters ni siquiera serían un triunfo técnico: el país seguirá sometido a los mismos tribunales de arbitraje ad hoc, solo que reglamentados por acuerdos previos con casi todos los otros países. Por lo tanto, solo un implica conceder un punto político al bloque de Apruebo Dignidad (PC, Frente Amplio y FRVS).

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