Julio 11, 2022

Se agudiza polémica entre Chile y la Unión Europea por el “cierre” del Acuerdo de Modernización

Eduardo Olivares C.
Subsecretario José Miguel Ahumada. Créditos: Minrel

Ex-Ante consultó tanto a la Unión Europea como a la Subrei sobre el estado de las conversaciones. Para la Unión Europea, el texto “técnico” acordado en 2021 es “definitivo”. Para Chile, hablar de cierre “técnico” de negociaciones fue un “acto comunicacional”.


Las negociaciones. La Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales (Subrei) envió una delegación en junio a Bruselas para conversar con su contraparte de la Unión Europea acerca del Acuerdo de Modernización del pacto bilateral. Allí se trataron las primeras discrepancias luego de que Chile resolviera -con la llegada del gobierno de Gabriel Boric- que analizaría el pacto en vez de continuar el proceso hacia su firma.

  • Ambas partes habían sostenido rondas de negociaciones que terminaron a fines de 2021, cuando en Chile gobernaba Sebastián Piñera. En ese entonces se habló del cierre “técnico” de las tratativas, ante lo cual solo faltaba el acuerdo “político” para iniciar su firma, y posterior ratificación y promulgación.
  • El Acuerdo de Asociación entre Chile y la Unión Europea está vigente desde 2003. Lo que se discute ahora es un tratado que lo moderniza.

Discrepancias. Ex-Ante consultó por separado tanto a la Comisión Europea -brazo ejecutivo políticamente independiente de la UE- como a la Subrei sobre el estado de las negociaciones del Acuerdo de Modernización.

  • En su respuesta, la Comisión Europea enfatiza que el acuerdo “técnico” sellado en octubre del año pasado es, desde su punto de vista, definitivo, y que espera “claridad” de la contraparte chilena.
  • La Subrei dice que no existe tal cosa de “cierre técnico”. Más bien lo consideran un “acto comunicacional”.

Respuesta de la Comisión Europea. Ex-Ante solicitó directamente a la oficina negociadora del bloque precisiones sobre su visión en esta materia. La portavoz de la Comisión Europea contestó lo siguiente:

  • “Somos conscientes de que Chile se encuentra efectivamente en el proceso de analizar el resultado de las negociaciones para modernizar el acuerdo comercial entre la UE y Chile que hemos concluido técnicamente en octubre de 2021 y que la UE considera definitivo. Sin embargo, todavía estamos esperando detalles de ellos sobre qué asuntos desean volver a discutir. Esperamos tener claridad pronto”.
  • “El Acuerdo de Asociación modernizado con Chile es uno de los acuerdos más completos y progresistas jamás negociados por la UE. El pilar comercial establece reglas ambiciosas sobre el desarrollo sostenible. También será uno de los primeros acuerdos comerciales de la UE en abordar la igualdad de género y los sistemas alimentarios sostenibles”.
  • “En nuestra opinión, el texto concluido el año pasado es un acuerdo altamente beneficioso para ambas partes y un resultado equilibrado cuidadosamente calibrado”.
  • “Entendemos la necesidad de que el nuevo gobierno chileno revise el resultado de las negociaciones”.
  • “Esperamos que la revisión finalice pronto para que podamos realizar la depuración legal y avanzar rápidamente hacia la conclusión política del acuerdo aún este año”.

Cómo interpretar la respuesta de la Comisión Europea. Hay tres niveles de interpretación de ese mensaje.

  • Primero: Bruselas dice que no hay nada que reste por negociar (hay un texto que “la UE considera definitivo”), pero luego acepta que Chile tiene reparos que están dispuestos a escuchar (“qué asuntos [los chilenos] desean volver a discutir”). Se trata del típico mecanismo para establecer un mejor posicionamiento en una estrategia de negociación. Es decir, en este caso sería Chile el que deberá ceder más si lo que busca es reabrir algo que ambas partes, de mutuo acuerdo en el pasado, ya habían dado por terminado, según esa interpretación.
  • Efectivamente, la Subrei ha considerado la reapertura de aspectos del capítulo de inversión, en particular en materia de transferencias tecnológicas. De acuerdo con los antecedentes conocidos por Ex-Ante, la actual subsecretaría encabezada por José Miguel Ahumada considera la prohibición general de transferencias tecnológicas como problemática en el marco de la política industrial que el gobierno busca implementar. Sin embargo, ya existen disposiciones excepcionales que permiten ciertas transferencias de ese tipo, tanto en este como en otro tratados vigentes, por lo que hay críticas en círculos diplomáticos a las intenciones de Ahumada. La Subrei no ha confirmado oficialmente que haya solicitado estas reaperturas.
  • Segundo: es un acuerdo amplio. Ya cuando Chile negoció el acuerdo original con la UE, se trató de una iniciativa que superaba solo el pilar comercial. De hecho, se llama “Acuerdo de Asociación”, porque incluía consideraciones políticas y de cooperación, además de comercio, servicios e inversiones.
  • Al hablar de “progresista”, la UE apunta a elementos que para un gobierno como el de Gabriel Boric son prioritarios, como capítulos sobre equidad de género y sustentabilidad ambiental. Esos aspectos, que en todo caso fueron acordados durante la gestión de Sebastián Piñera, quedarían suspendidos si Santiago resuelve prolongar la discusión dados los cambios políticos que se avecinan en Bruselas.
  • Tercero: los plazos. Las palabras “aún”, “pronto” y “rápidamente” de la respuesta de la Comisión Europea hablan de la urgencia con que en Bruselas espera resolver el acuerdo con Chile. Básicamente hay poco tiempo. La delegación de la UE en Chile ya había planteado a este mismo medio que cualquier ratificación debía ocurrir antes de 2024, pues ese año habrá elecciones parlamentarias en el bloque.
  • La misma legación detalló el procedimiento que debe seguirse: “Tras la conclusión política, el siguiente paso sería la revisión legal de los textos acordados y, a continuación, su traducción a todas las lenguas oficiales de la UE. Tras la revisión legal y la traducción, la Comisión Europea adopta los textos y los transmite al Consejo, que lleva a cabo su propia revisión legal antes de autorizar la firma del Acuerdo. Una vez firmado, el Acuerdo pasa a ser examinado por el Parlamento Europeo, que debe dar su consentimiento antes de que el Consejo apruebe el acuerdo”.

Francia y el ausente agreement in principle. Sin embargo, la actual Subrei cuenta con un elemento que hasta ahora no había sido conocido por la opinión pública: la inexistencia de un agreement in principle.

  • En noviembre del año pasado, la Subrei que entonces encabezaba Rodrigo Yáñez comunicó el cierre de las negociaciones con los europeos. La propia Embajada de la UE en Chile le dijo a Ex-Ante la misma fecha: “Las negociaciones concluyeron a nivel técnico con el anterior gobierno en noviembre de 2021”, respondió.
  • Sin embargo, en rigor esas tratativas habían concluido en la última semana de octubre. Ese es el mes mencionado ahora por la Comisión Europea en su respuesta a este medio.
  • La diferencia tiene importancia: la ronda final Chile-UE efectivamente se cerró en octubre, pero los negociadores europeos no pudieron estampar el denominado “agreement in principle” (acuerdo en principio) que hubiese sido un sello prácticamente inquebrantable de lo tratado. No lo hizo debido a que no contaba con la unanimidad de los socios, y en particular de Francia.
  • En esas fechas ya se adelantaban las materias que serían más complejas para el presidente Emmanuel Macron en su campaña por la reelección. Negociar un acuerdo, aunque se tratara de una actualización, le podía costar puntos de popularidad en el influyente electorado agrícola francés. Por ese motivo en octubre tampoco hubo un vistoso tuit de cierre de negociaciones, como sí ocurrió hace unas semanas con Nueva Zelandia (Macron fue reelecto en abril).
  • La solución intermedia fue hablar de cierre de las negociaciones “técnicas”, toda una novedad en estos casos. La conclusión “política” que ahora la UE demanda de Chile ocurre en el contexto en que fue Bruselas la primera que no pudo resolver el problema, debido a la cuestión francesa.

Respuesta de la Subrei. Ex-Ante le consultó a la entidad dirigida por Ahumada sobre si las negociaciones siguen abiertas, y en particular sobre cómo entienden que no se llegara en octubre del año pasado al “agreement in principle”. La respuesta de la subsecretaría es la siguiente:

  • “En toda negociación, existen algunas etapas comunes o básicas: inicio de negociaciones y rondas; conclusión negociaciones; revisión legal; suscripción o firma; aprobación en el Congreso y ratificación”.
  • “Si bien fue anunciado un ‘cierre técnico’, no es una práctica internacionalmente reconocida ni es un acto jurídicamente vinculante. Más bien, constituye un acto comunicacional”.
  • “Dicho ‘cierre técnico’ es distinto a la conclusión de las negociaciones, lo que la Unión Europea llama en su sistema ‘acuerdo en principio (agreement in principle)'”.
  • “El anuncio del ‘acuerdo en principio’ podríamos decir que es un acto político por el cual la Unión Europea anuncia con sus contrapartes la conclusión de las negociaciones”.
  • “En nuestro caso, Chile no tiene un ‘acuerdo en principio’ con la Unión Europea. Es decir, no ha habido un acto político y oficial de conclusión de negociación ni textos publicados por la Unión Europea y Chile que reflejen aquello”.
  • “Actualmente, las partes están discutiendo bilateralmente los efectos de la propuesta europea de Split o tripartición que presentaran por escrito con posterioridad al anuncio del ‘cierre técnico'”.
  • “Es voluntad del Gobierno de Chile cerrar este acuerdo lo antes posible con un texto en beneficio para ambas partes”.

Cómo interpretar la respuesta de la Subrei. El mensaje se puede entender de la siguiente manera:

  • Primero: la presión que durante meses ha existido sobre el actual Gobierno en orden a proceder con la firma del Acuerdo de Modernización se sustentaría -en la visión de la Subrei- en un cierre informal de negociaciones. Eso se desprende de cuando la Subrei argumenta que “cierre técnico” no tiene validez jurídica ni reconocimiento internacional, motivo por el cual lo califica como “acto comunicacional”.
  • Segundo: lo que hoy la Subrei califica como “acto comunicacional” fue sin embargo difundido por la misma Subrei, solo que en el gobierno anterior. Por lo tanto, hay en esta parte del mensaje una respuesta política a la administración que encabezó las negociaciones pasadas. La Subrei actual no menciona la “cuestión francesa” (que fue la causa de que no hubiera cierre formal de de las negociaciones en 2021).
  • Con el título “Finalizan negociaciones de la modernización del Acuerdo de Asociación entre Chile y la Unión Europea“, la Subrei en esa época dirigida por Rodrigo Yáñez decía: “En los últimos días, finalizaron las negociaciones técnicas de la modernización del Acuerdo de Asociación entre Chile y la Unión Europea (UE), proceso basado en los términos de referencia acordados con esta última en 2017, durante el último Gobierno de la ex Presidenta Michelle Bachelet”.
  • Tercero: la carga del peso negociador lo pone de vuelta a la UE. Cuando dice que Chile revisa lo que la UE propuso “con posterioridad” a la última ronda en 2021, Santiago está planteando que fue Bruselas la que incluyó asuntos nuevos después de octubre. Nuevamente se siguen aquí los pasos básicos de una negociación: en este caso, si la UE presentó cambios después de la última ronda (“mecanismo split”), debería aceptar que la contraparte chilena también pueda hacer cambios.
  • El split es un camino procedimental en la UE que permitiría avanzar en unas áreas del acuerdo (por ejemplo, comercial) más rápidamente que en otras (como la política). La idea del split ha sido planteada desde hace tiempo por Bruselas como un modo de mejorar la eficiencia en la aprobación del acuerdo no solo con Chile. México, por ejemplo, se negó; Canadá es otra contraparte que ha evaluado esa propuesta. Chile había aceptado, en pricipio, el split, pero a la luz de lo que indica la Subrei eso quedó en suspenso.

Voluntad de concluir. En lo único en que ambas partes coinciden es en que desean concluir el acuerdo con prontitud.

  • Está previsto que la próxima ronda de conversaciones presenciales ocurra en septiembre.

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