Durante la vigencia de la actual Constitución, el Estado en Chile ha operado bajo la lógica de la actividad empresarial subsidiaria. Dicho en simple, ello significa que si hay una persona o empresa que provea los bienes o servicios necesarios, el Estado no debe formar su propia empresa para producirlos. Esto ha sido complementado por una institucionalidad de defensa de la libre competencia que, en caso de detectar colusiones o abuso de posición dominante, opera para corregirlas. Así, habiendo competencia, la intersección entre la oferta y la demanda debiera fijar el precio y proveer el suministro adecuado de los bienes y servicios que requiere la población.
Obviamente esta descripción es teórica, y la realidad es más compleja: hay áreas donde el Estado es dueño de empresas que compiten con los privados (Codelco, BancoEstado, por ejemplo), y otras donde ni la competencia, ni la institucionalidad creada en su defensa, han podido corregir todas las fallas de mercado. Considerando que el proyecto de Nueva Constitución y el gobierno parecen compartir una lógica distinta de la que ha hemos seguido por cuarenta años, vale la pena analizar las mejores prácticas para el buen funcionamiento del Estado empresario, y compararlas con nuestra actual institucionalidad, para ver qué tan preparados estamos.
Para encontrar las mejores prácticas internacionalmente acordadas no es necesario ir muy lejos: Chile las suscribió al ingresar a la OCDE en 2010 y rindió examen contra ellas. Las Directrices de la OCDE para el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas[i] reúnen la experiencia acumulada de los países miembros y buscan profesionalizar el rol del Estado como empresario, promover una eficacia, transparencia y responsabilidad similar a las de las empresas privadas con mejores prácticas, y velar por la competencia en igualdad de condiciones. Las Directrices son neutras en cuanto a si determinadas actividades están mejor en manos privadas o públicas, ya que entre los miembros de la OCDE hay países con visiones y prácticas muy diversas.
He seleccionado cinco de esas mejores prácticas internacionalmente aceptadas y propongo que veamos cómo operan hoy en Chile, usando como caso de estudio, el reciente anuncio de la incursión de ENAP en la venta de gas licuado.
Cuando Chile rindió examen ante estas reglas en 2010 fue aprobado en forma condicional, dado que se le reconoció que había hecho un gran esfuerzo al mejorar el gobierno corporativo de Codelco. Pero quedó con algunas tareas pendientes que se comprometió a cumplir y que todavía no cumple plenamente.[vii] Entre ellas están adoptar una legislación general para las empresas del Estado y fortalecer la supervisión del SEP. Bajo el paradigma del Estado subsidiario en que hemos operado hasta hoy, este incumplimiento parcial no ha tenido mayores consecuencias, pero si vamos a ver el regreso del Estado empresario, la ausencia de las mejores prácticas podría acarrear muchos problemas. Tal vez sería tiempo de adoptarlas.
Quien quiera leer sobre las malas experiencias con empresas del Estado puede revisar el proyecto ecuatoriano de reforma de 2020,[viii] con el que el gobierno del Presidente Lenín Moreno solicitó a su Asamblea Nacional adoptar las mejores prácticas que hemos analizado. Ahí se describe la crisis del sector, en que las 22 empresas del gobierno central requieren transferencias anuales de 4.2% del PIB, en buena parte para cubrir pérdidas y financiar una dotación que creció casi 80% en 10 años (con salarios que duplican a los privados y crecen por sobre la productividad), además de una gestión ineficiente, con servicios mediocres y graves casos de corrupción. Ese duro diagnóstico no considera a las otras 350 empresas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados del Estado plurinacional ecuatoriano, que adolecen de similares problemas pero no cuentan con las capacidades del gobierno central.
Sobre el autor: Héctor Lehuedé, Razor Consulting (www.razorconsulting.cl). Es abogado de la Universidad de Chile, magíster de la Universidad de Stanford, certificado como director de empresas del IoD de Reino Unido, está especializado en gobierno corporativo, asuntos financieros y sostenibilidad, y tiene más de 25 años de experiencia nacional e internacional como asesor de empresas y formulador de políticas públicas, en los sectores privado y público.
[i] Ver https://www.oecd.org/daf/directrices-de-la-ocde-sobre-el-gobierno-corporativo-de-las-empresas-publicas-edicion-2015-9789264258167-es.htm
[ii] Ver: https://www.enap.cl/sala_prensa/noticias_detalle/general/2438/enap-pone-en-marcha-proyecto-piloto-gas-de-chile-en-san-fernando-que-permitira-a-familias-vulnerables-comprar-glp-a-menor-precio
[iii] Ver: https://www.enap.cl/descarga/forzada/6553
[iv] Ver: https://twitter.com/gabrielboric/status/1550544759701344256
[v] Ver: Diario Financiero, Sábado 30 de julio de 2022 “¿Dónde está el piloto? La pugna que se desató entre ENAP y La Moneda por el gas licuado”.
[vi] Ibid.
[vii] Ver https://www.oecd-ilibrary.org/governance/corporate-governance-in-chile_9789264095953-en, página 13.
[viii] Ver https://www.finanzas.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2020/02/Proyecto-reforma-empresas-publicas.pdf, página 10.
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