En casi todo el mundo, el fútbol se juega con una pelota redonda. En Australia, con una pelota ovalada. Las reglas del fútbol al otro lado del Pacífico no son las mismas: se permite tomar la pelota con las manos, lo que resulta más fácil porque es ovalada. Juegan 18 jugadores por lado en vez de los tradicionales 11 y los partidos duran breves 80 minutos.
A nadie se le ocurriría argumentar que tal regla australiana es mejor que tal otra del fútbol convencional. Las reglas constituyen un conjunto, y tienen sentido (o no) como sistema, incluyendo otros aspectos del juego como, por ejemplo, la forma de la pelota.
Lo mismo es cierto de las constituciones. Son sistemas complejos, en los que una regla puede ser buena o mala dependiendo de las otras. La pelota de una constitución es el sistema electoral. Sin saber cómo opera ese sistema no podemos estar seguros que las otras características del sistema –régimen político presidencial o parlamentario, por ejemplo— resulten virtuosas. En Chile hemos hablado muy poco del sistema electoral. Nuestra discusión constitucional está trunca, y por eso arriesga terminar en una arquitectura política disfuncional, en que las reglas del juego no calcen con la forma de la pelota.
El sistema electoral no es otra cosa que el modo de seleccionar los miembros del parlamento. Una fórmula mayoritaria —con pocos escaños por distrito— facilita la gobernabilidad porque no son muchos los partidos que llegan al legislativo, puede limitar la representatividad. Un sistema proporcional (vigente en forma modificada hoy en Chile, con distritos que tienen hasta 7 representantes cada uno), permite que muchos partidos pequeños estén representados, pero suele generar problemas de gobernabilidad: no hay mayoría que dure cuando son 20 o más los partidos políticos legales, como en nuestro país, Brasil, u otros.
Pero las virtudes de esta pelota no se pueden evaluar rigurosamente sin conocer las restantes reglas del juego. Si las alternativas de régimen político son dos, y las de sistema electoral lo mismo, entonces hay cuatro combinaciones posibles. Los regímenes parlamentarios andan bien ya sea con sistemas electorales mayoritarios (la fórmula de Westminster, propia de Gran Bretaña y ex colonias británicas como Canadá o Australia) o proporcionales (presente en casi toda Europa continental). La combinación presidencial/sistema mayoritario también funciona: le ha dado dos siglos y medio de estabilidad democrática a los Estados Unidos.
La única permutación problemática es la que adoptó casi toda América Latina, y que en buena medida explica nuestra larga y triste historia de golpes militares e insurrecciones autoritarias. En el régimen presidencial los ciudadanos eligen directamente al presidente, quien llega al cargo con un mandato electoral claro (especialmente en países como Chile, que tienen segunda vuelta presidencial) y muchas promesas que cumplir. Pero como el sistema electoral proporcional suele generar una constelación fragmentada de partidos políticos, el presidente no cuenta con la mayoría parlamentaria que le permita llevar a cabo su programa.
Es la fórmula perfecta para generar frustración y desprestigiar a la democracia. Si Chile concluye el actual proceso constitucional sin haber dejado atrás la combinación tóxica de presidencialismo y proporcionalidad, con sus secuelas de fragmentación política, debilidad partidista y pobre gobernabilidad, habremos desperdiciado una oportunidad histórica.
No es acertado sostener que el sistema electoral debe quedar fuera de la constitución, dejándose la decisión a un futuro parlamento. La historia y la evidencia comparada muestra que los parlamentarios rara vez efectúan reformas electorales profundas, porque comprensiblemente prefieren el sistema que les permitió convertirse en incumbentes.
No tomar en cuenta los efectos del sistema electoral lleva además a conclusiones erróneas. Está en boga decir que Chile sufre de un presidencialismo exacerbado, que habría que corregir. Quizá en el papel el ejecutivo tenga mucho poder. Pero como el gobierno de Sebastián Piñera ha dejado meridianamente claro, sin una mayoría parlamentaria esas facultades presidenciales valen poco o nada.
Un botón de muestra: el sistema de “urgencias” que supuestamente le permite al ejecutivo fijar la agenda del poder legislativo. Hace una docena de años un parlamentario de oposición amablemente me dijo: “Ministro, si nos obliga a votar mañana su proyecto de ley se lo vamos a votar en contra, así es que métase su urgencia por donde mejor le quepa.” A buen entendedor, pocas palabras.
Todo indica que habría un consenso emergente en la Convención en torno a retener alguna variedad de régimen presidencial. Esa será una buena decisión si y solo si se modifica el actual sistema para elegir parlamentarios.
Una fórmula uninominal, algunos dirán, está reñida con la cultura multipartidista de Chile. Adoptemos entonces un sistema mixto como el que tiene Alemania y que han copiado Nueva Zelandia y Japón, entre otros. Si son 150 los diputados, 90 podrían elegirse en pequeños distritos uninominales, y 60 con criterios de proporcionalidad en listas “cerradas.”
Aparte de facilitar la gobernabilidad, una fórmula de este tipo tiene tres ventajas. Primero, los distritos uninominales crean un vínculo cercano entre legislador y representados (¿Cuánta gente conoce hoy los numerosos diputados o senadores de su zona?). Y su pequeña extensión geográfica reduce el costo de las campañas y por lo tanto el peso del dinero en la política.
Segundo, contar con una porción del parlamento elegida de acuerdo a criterios de proporcionalidad permite que los partidos que no son tan grandes (pero tampoco tan chicos, exigiéndose al menos 5% de los votos para llegar al parlamento) estén representados.
Tercero, las listas “cerradas”, en que el partido que postula a los candidatos fija su orden de prelación en la papeleta, fortalece la disciplina partidaria y recrea bancadas en las que prime un mínimo sentido de proyecto colectivo, cosa que hoy está muy lejos de ocurrir.
Y para incrementar aún más las probabilidades de formar amplias mayorías, parece aconsejable que la elección parlamentaria ocurra al mismo tiempo que la segunda vuelta presidencial, cuando ya se sabe qué partidos o coaliciones pueden llegar a La Moneda.
Dejemos de jugar al fútbol con una pelota con forma de huevo. Existe un sistema electoral que permite combinar gobernabilidad, representatividad y estabilidad. Adoptémoslo.
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