Julio 4, 2022

Las lecciones del ex ministro Arenas y su hoja de ruta para impulsar una reforma tributaria

Eduardo Olivares C.
Alberto Arenas en el Ministerio de Hacienda en 2022. Créditos: Ministerio de Hacienda

El exministro de Hacienda Alberto Arenas encabezó en 2014 la que hasta ahora había sido la reforma tributaria más ambiciosa en democracia. En un documento, el exministro de Hacienda describe los ejes que toda reforma de este tipo debe tener y cómo debe construirse un acuerdo político. El trámite de aquella iniciativa en el Congreso partió en marzo de 2014 y duró 5 meses; Boric aún no empieza su camino legislativo. Bachelet terminó destituyendo a Arenas. Ahora el desafío lo tiene Mario Marcel.


Una nueva reforma tributaria. En democracia se han iniciado tres reformas tributarias consideradas estructurales: en 1990, con Alejandro Foxley como ministro de Hacienda; en 2014, con Alberto Arenas, y la actual de 2022, con Mario Marcel. Los tres reunieron el 28 de junio, cuando Marcel los invitó a ellos y a todos los extitulares de esa cartera a un encuentro en Teatinos 120 para describirles la nueva iniciativa impositiva.

  • El Gobierno de Gabriel Boric instaló la Reforma Tributaria como un eje central para el cumplimiento de las promesas de su programa.
  • El objetivo de la Reforma Tributaria 2022 es recaudar unos 4,1 puntos del PIB en un período de cuatro años, recursos con los cuales se financiaría desde una salida al CAE estudiantil, parte de la denominada deuda histórica de los profesores hasta una serie de materias sociales (previsionales, habitacionales, educacionales, medioambientales, etc.).
  • Los nuevos recursos permanentes tendrán que solventar las exigencias de nuevos derechos sociales, indígenas y de descentralización que plantea la propuesta de nueva Constitución. Incluso si ese texto se rechazara, el Ejecutivo deberá abrir un camino de cambios constitucionales que tendrán esas mismas demandas instaladas.
  • El conjunto de promesas y demandas choca contra un dato: el Gobierno es apoyado por dos coaliciones (Apruebo Dignidad y Socialismo Democrático), cuya suma aún le da minoría en la Cámara de Diputados y en el Senado.
  • Michelle Bachelet, en su segundo gobierno, le encargó también a Alberto Arenas la que hasta ese momento se consideraba la reforma a los impuestos más ambiciosa en democracia: modificar el esquema de aplicación tributaria (desde base devengada a base atribuida) para recaudar del orden de 3% del PIB. En esa época Bachelet tenía una mayoría nominal en el Congreso gracias a una coalición recién estrenada, la Nueva Mayoría, que iba desde la DC al PC. La Nueva Mayoría eligió a 67 de 120 diputados (56%), y 21 de los entonces 38 senadores (55%).
  • Dado que había divisiones en su propia coalición, el Ejecutivo negoció con la oposición en la denominada “cocina” que encabezó el entonces senador Andrés Zaldívar (DC). “La tramitación legislativa y la posterior implementación de la reforma tributaria fue un proceso complejo. El denso clima político y una economía desacelerada crearon un ambiente exigente en el que se desarrolló la reforma, que se aprobó en el marco de un acuerdo tributario transversal”, dijo Alberto Arenas en 2016.
  • El acuerdo tributario consistió en que se crearon dos sistemas: uno integrado con renta atribuida declarada en forma voluntaria (y tasa corporativa de 25% en régimen), y otro semiintegrado (con una tasa en régimen del 27%).
  • La entonces presidenta Bachelet escogió a Rodrigo Valdés como su nuevo ministro de Hacienda. Una de sus primeras tareas fue la “reforma a la reforma”, es decir, desinstalar dispositivos complejos de la reforma de Arenas y reintegrar elementos considerados fundamentales para la inversión.
  • Al final, la Reforma Tributaria de Bachelet terminó recolectando del orden de 1,5% del PIB; es decir, la mitad de lo que se había propuesto. Hasta el 2016, no obstante, había conseguido –o superado– los objetivos parciales trazados, planteaba Arenas ese mismo año.

Las similitudes entre Marcel y Arenas. Mario Marcel (1959) y Alberto Arenas (1965) comparten algunos atributos: ambos de trayectoria socialista, estudiaron su secundaria en colegios fiscales (Marcel en el Instituto Nacional, Arenas en el Manuel de Salas) y luego ingeniería comercial en la Universidad de Chile. Tienen posgrados en economía: Marcel un máster en Cambridge y Arenas un doctorado en Pittsburgh.

  • Ascendieron en el aparato público concertacionista. Marcel fue director de Presupuestos de Ricardo Lagos, y Arenas ocupó ese mismo cargo en el primer gobierno de Michelle Bachelet. Esa carrera los llevó al máximo puesto en Hacienda: Arenas en 2014 y Marcel en 2022.
  • Ambos están marcados por decisiones de Bachelet. Cuando en su primera gestión ella escogió a Andrés Velasco por sobre Marcel como su ministro de Hacienda, Marcel emprendió distintas tareas (consultor privado, cabeza de la comisión de reforma previsional, director de empresas), pero pronto inició una carrera como funcionario de organizaciones internacionales (BID, Banco Mundial, OCDE).
  • Con Arenas, Bachelet marcó un hito: fue el primer ministro de Hacienda destituido en democracia (mayo de 2015), en su caso debido al complejo escenario abierto por la Reforma Tributaria de 2014, entre otros puntos. “Me he formado la convicción de que mi presencia era el sello de un programa de Gobierno que proponía transformaciones estructurales, y que si bien con el cambio no se buscaba renunciar a lo expresado en él, con mi salida se optó por dar una señal en el sentido de atenuar las reformas comprometidas”, dijo Arenas en septiembre de 2016 en entrevista con La Tercera, la única que ha dado en estos años.
  • Arenas no ha vuelto a entrar a la primera línea del debate público desde entonces y se refugió como funcionario de otro organismo internacional, pero con sede en Chile: la Cepal.

El paso a la Cepal. Tras su salida del gobierno de Bachelet, Alberto Arenas se dedicó a la academia y a la Cepal. Su puesto iniciar fue de asesor regional de la Oficina de la Secretaría Ejecutiva y luego se convirtió en el director de la División de Desarrollo Social.

  • Como parte de sus primeras tareas se volcó a un proyecto: escribir un libro sobre cómo se hacen las reformas fiscales en América Latina y los obstáculos que encuentran.
  • El documento se llama Sostenibilidad Fiscal y Reformas Tributarias en América Latina. En 260 páginas, el exministro repasa cinco experiencias de reformas tributarias recientes en la región: Uruguay (2006), Colombia (2012), México (2013) y Chile (2014), además de la iniciativa que en ese momento se debatía en Costa Rica. “El común denominador de estas reformas estructurales en la región es el objetivo de avanzar en el logro de una mayor equidad tributaria”, dice.

Cómo hacer una reforma tributaria. A continuación, un resumen de los aprendizajes de Alberto Arenas de su propia experiencia con la tramitación de la Reforma Tributaria de 2014. Lo documenta en extenso en el capítulo III, entre las páginas 157 y 219.

  • Economía política: “Una reforma tributaria genera acalorados debates durante todo el proceso, que no necesariamente guardan relación con los aspectos técnicos e impositivos, sino que en general se vinculan con la economía política”, plantea el economista en su texto de 2016.
  • Sostenibilidad fiscal: cualquier iniciativa debía respetar el principio de que los ingresos que se generaran –permanentes– debían estar en la base del programa de gastos. A eso se le llama responsabilidad fiscal.
  • Tiempos de tramitación: la reforma de Boric comenzará su tramitación en la Cámara de Diputados en julio, mientras que Bachelet partió el 31 de marzo (y terminó esa etapa en mayo). “La planificación de la puesta en marcha de la reforma tributaria comenzó bastante antes de su aprobación legislativa: a fines de mayo de 2014, apenas terminada la tramitación en la Cámara de Diputados. La aprobación en esta instancia dio la señal de que la reforma tributaria estaría completamente ratificada por el Congreso en el segundo semestre de 2014”. La tramitación completa terminó el 10 de septiembre de 2014, es decir, en poco más de cinco meses desde iniciado el proceso legislativo.
    • El actual gobierno, en cambio, ha tardado casi cuatro meses solo en preparar el proyecto e introducir una etapa denominada “diálogos sociales”, que concluyeron con lineamientos conceptuales presentados en junio en La Moneda. Estando en minoría y habiendo más partidos políticos en la oposición, su trámite parlamentario debería ser, en teoría, más extenso que la propuesta de Bachelet 2.
  • Impacto comunicacional: “El clima mediático fue intenso ante la oposición del mundo empresarial a la reforma y un contexto económico de desaceleración. La decisión política de aprobar el proyecto de ley en menos de dos meses tuvo al menos dos consecuencias: el aplazamiento de un posible espacio de debate y acuerdo con la oposición, y un costo comunicacional que acompañó el trámite legislativo restante”.
  • Dos objetivos: por un lado se buscaba algo que se llama equidad tributaria (a iguales ingresos, iguales impuestos, ya sea en forma vertical u horizontal). El otro era crear condiciones de crecimiento futuro: “Una reforma tributaria bien concebida, con recaudación gradual y una eficiente utilización de los recursos en capital humano genera condiciones de crecimiento económico en el mediano plazo”.
  • Gradualidad recaudatoria: “Las diversas fases del diseño se llevaron a cabo sobre la base de un marco que apuntaba a una recaudación progresiva y gradual. Así, el modo de recaudar se transformó en un eje central”. La gradualidad tiene tres aspectos, según se desprende de lo planteado por Arenas: 1) absorción paulatina del impacto económico, 2) adecuación tecnológica y humana de las instituciones que deben operar los cambios, y 3) viabilidad política.
  • Desigualdad: Arenas plantea que las políticas públicas pasaron de un combate a la pobreza, donde han sido exitosas, hacia un estadio centrado en la lucha contra la inequidad. “La desigualdad en Chile no solo ha significado mantener una distribución poco equitativa del ingreso, sino que se ha traducido en una escasa movilidad social y en la consiguiente persistencia de precarias condiciones económicas para varias generaciones. El debate sobre la relación entre el crecimiento y la desigualdad está abierto, entre otras razones, porque la equidad incide en la productividad y el crecimiento; las sociedades con mayores niveles de paridad de ingreso disponen de mejor capital humano; en cambio, aquellas con mayores niveles de desigualdad presentan niveles más altos de inestabilidad”.
  • Diseño e implementación: “El proceso de implementación debería comenzar en el diseño mismo, y debe ser entendido como un proceso de interacción entre las metas y las acciones necesarias para cumplirlas. Generalmente, las políticas públicas están en un proceso de constante formulación a lo largo de su desarrollo, puesto que ocurren múltiples contingencias”, dice.
  • Simplificación: el exministro reconoce que la propuesta era muy compleja, sobre todo para las pymes. Ante ello, defiende que de todos modos el corazón de la reforma quedó intacto. Así lo describe: “La implementación gradual de la reforma permitió presentar un proyecto de ley de simplificación tributaria antes de la entrada en vigor de la totalidad de las medidas; el proyecto se ingresó a trámite legislativo en diciembre de 2015 y se aprobó después de seis semanas de discusión en el Congreso. En su mensaje sobre el proyecto de ley, el Ejecutivo manifestó que las simplificaciones o mejoras no afectaban los objetivos de la reforma tributaria de 2014”.

Futuras reformas. El economista sostiene que existen tres ejes que arrojó la tramitación parlamentaria de esa reforma, una de las cuales da una pista para futuras iniciativas de ese tipo.

  1. “La implementación del programa de gobierno (la aprobación de la reforma fue un indicador del cumplimiento de los compromisos adquiridos para el período 2014-2018);
  2. La sostenibilidad fiscal (la aprobación dio garantías de que se contaría con los recursos públicos para el financiamiento de la reforma educacional), y
  3. La necesidad de lograr acuerdos para realizar reformas estructurales (el acuerdo tributario transversal representó una potencial alternativa para futuras reformas)”.
  • A juicio de Arenas, hubo una dicotomía en el debate al diferenciar entre lo observado desde Chile y desde el extranjero: en Chile fue más político y en el exterior, más técnico. “El debate externo se basó, principalmente, en los aspectos técnicos de la reforma, mientras que en Chile la discusión estuvo dominada por la economía política, las posturas ideológicas y los distintos intereses y estrategias de poder”.

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