Julio 4, 2022

Las claves económicas de la propuesta final de Constitución

Eduardo Olivares C.
Créditos: Agencia Uno

Materias de directa afectación económica, otras más estructurales y algunas de impacto político-económico son tres niveles en que se puede dividir las observaciones que tienen los sectores productivos y especialistas. La lista a continuación -no exhaustiva- representa las ideas generales que más se escuchan.


Revisión. Durante el año de duración de la Convención Constitucional, y en especial los últimos meses, distintos gremios, economistas, abogados e inversionistas han analizado los alcances económicos de la propuesta de Nueva Constitución. Con el texto definitivo ya entregado y pronto a ser plebiscito, los especialistas han detectado al menos tres niveles de impacto productivo.

  • El primer nivel es el más evidente, porque se vincula con áreas directas de la economía. Allí están, por ejemplo, buena parte de los derechos sociales que ahora quedan al amparo de un nuevo Estado “Solidario”, que viene a reemplazar al actual esquema subsidiario.
  • El segundo nivel es estructural. Allí se mencionan dos grandes preocupaciones: las nuevas normas identitarias, sobre todo de los pueblos originarios, y las disposiciones que otorgan más poder a reparticiones locales.
  • El tercer nivel es el político y corresponde a la dimensión más compleja. La inquietud es que se reduzca la capacidad de oponerse a un eventual giro de izquierda más permanente del Ejecutivo.

Afectación económica directa. La mayoría de las disposiciones que generan ya sea mayor gasto público o una reducción del espacio que hoy pueden ejercer los privados (modelo subsidiario) están contenidos en el capítulos de derechos sociales. Algunos de ellos se presentan a continuación a modo ejemplar:

  • Progresividad. La primera mención sobre el financiamiento de los derechos sociales establece que debe tener una dirección: “Propenderá a la progresividad”.
  • Sistema de salud. Aunque el nuevo Sistema Nacional de Salud podrá incluir a prestadores privados (art. 44, inciso 7), su financiamiento se efectuará “a través de las rentas generales de la nación. Adicionalmente, la ley podrá establecer cotizaciones obligatorias a empleadoras, empleadores, trabajadoras y trabajadores con el solo objeto de aportar solidariamente al financiamiento de este sistema. La ley determinará el órgano público encargado de la administración del conjunto de los fondos de este sistema”. Esto significa el fin de las isapres como se les entiende hoy, dado que quienes actualmente cotizan en ellas no deben destinar sus cotizaciones a Fonasa (y en cambio sí tendrían que hacerlo en el futuro al Sistema Nacional de Salud).
  • Seguridad social. La propuesta consolida un sistema público de seguridad social (como pensiones o seguro de cesantía), cuyo financiamiento será tripartito (trabajadores, empleadores y Estado). No se asegura la inexpropiabilidad de los fondos de pensiones (idea sometida a votación numerosas veces), aunque hay convencionales que aseguran que esos recursos previsionales son de propiedad de los trabajadores debido al derecho a la propiedad privada garantizado en la propuesta.
  • Responsabilidad fiscal. En el artículo 183 se establecen tres incisos, que plantean que “las finanzas públicas se conducirán conforme a los principios de sostenibilidad y responsabilidad fiscal”. Eso implica que el uso de los recursos del Estado debe conducirse en forma “razonable, óptima, eficaz y eficiente”.
  • No obstante, el artículo 266 incorpora en la letra a) una de las modificaciones más importantes desde el punto de vista fiscal: el Ejecutivo dejará de contar con la prerrogativa exclusiva de gasto fiscal. Es decir, ahora tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo tendrán “concurrencia” en materias que irroguen gastos al Estado o del Presupuesto. Se abriría, con esa disposición, un riesgo de mayor gasto público debido a que los legisladores podrían negociar proyectos de ley de interés del Ejecutivo con iniciativas que busquen beneficios a sus electores (“pork barrel”).
  • Huelga. Quedó incluido que solo los sindicatos (“organizaciones sindicales”) pueden liderar una negociación colectiva (actualmente se permiten también los “grupos negociadores”). Se permiten las negociaciones no solo por empresa, sino por rama productiva o incluso territorial. Asimismo, se establece que los sindicatos “tienen el derecho a participar en las decisiones de la empresa”.
  • Emprendimiento. La propuesta indica que toda persona y empresa “tiene libertad de emprender y desarrollar actividades económicas. Su ejercicio debe ser compatible con los derechos consagrados en esta Constitución y la protección de la naturaleza”.
  • Agua. En al menos dos partes de la propuesta constitucional existen disposiciones sobre el agua que modifican la actual estructura de su uso. Primero, en un estatuto especial desde el art. 140 al 144, en que se establece que una nueva entidad solo otorgará “autorizaciones de uso” (hay un plazo de 12 meses para efectuar estos cambios, según el artículo transitorio 34). Y en el art. 58 se diferencian los derechos de los indígenas del resto de los ciudadanos, cuando se plantea que se les reconoce a las naciones originarias el uso de sus aguas “situadas en territorios indígenas o autonomías territoriales indígenas. Es deber del Estado garantizar su protección, integridad y abastecimiento”.
  • Conexión digital. Entre los derechos novedosos está aquel que hace que el Estado garantice y participe en mecanismos que aseguren el “acceso universal a la conectividad digital y a las tecnologías de la información y comunicación”.
  • Propiedad. El derecho a la propiedad privada -reconocido por los tratados de derechos humanos- queda consagrado en el art. 78. No obstante, en caso de expropiación ya no se habla de un pago al contado como indemnización, sino que quedó redactado que la compensación será a un “justo precio”.
  • Derechos de autor. Aunque los convencionales aceptaron proteger “los derechos de autor sobre sus obras intelectuales, científicas y artísticas” luego de un intenso lobby de artistas, no incluyeron algo que la actual Carta Fundamental garantiza: la protección de la propiedad industrial.
  • Autonomía del Banco Central. Entre los elementos que finalmente quedaron aprobados, y con menor controversia de la que inicialmente se pensó, está la autonomía del Banco Central. Aumenta el número de consejeros a siete, su principal objetivo sigue siendo el control de la inflación y le agrega consideraciones macroeconómicas y la “política económica” que siga el Gobierno de turno.
  • Naturaleza y animales. La nueva Constitución, de ser aprobada, consagrará derechos tanto para “la naturaleza” como para los “animales”. Sin embargo, no queda claro quiénes son los titulares de esos derechos y, por lo tanto, cómo se pueden reclamar.
  • Cuidado del medioambiente. En el artículo 184 se establece que el Estado debe contar con “una política permanente de desarrollo sostenible y armónico con la naturaleza”. En su inciso posterior agrega que se podrán incorporar tributos que permitan aquel fin de sustentabilidad ambiental; esto va en línea con la decisión del Ministerio de Hacienda de proponer los impuestos “correctivos” de su Reforma Tributaria recién a fin de año, bajo el supuesto de que el Apruebo triunfe en el Plebiscito de Salida.

Afectación económica estructural. Entre los elementos más complejos desde el punto de vista productivo está cómo será el diseño institucional a partir del reconocimiento de reivindicaciones territoriales a pueblos originarios, por un lado, y la creación de nuevas autonomías territoriales, por el otro.

  • Derechos de pueblos originarios. Entre los elementos más sensibles está aquel que plantea el artículo 79. La Constitución les reconoce a los pueblos originarios sus tierras, territorios y recursos, pero va más allá cuando afirma que los indígenas podrán recuperar tierras: “El Estado establecerá instrumentos jurídicos eficaces para su catastro, regularización, demarcación, titulación, reparación y restitución”.
  • Justicia indígena. La propuesta sobre la plurinacionalidad establece la existencia de una justicia en primera instancia paralela que puede discernirse cuando llega a la Corte Suprema. El artículo 309 es el más relevante de este denominado pluralismo jurídico, pues determina la coexistencia de ambos sistemas: “El Estado reconoce los sistemas jurídicos de los pueblos y naciones indígenas, los que en virtud de su derecho a la libre determinación coexisten coordinados en un plano de igualdad con el Sistema Nacional de Justicia”.
  • Regionalización. La Comisión de Forma de Estado consiguió, en general, grandes acuerdos para dotar a la propuesta de una idea de Estado Regional. Agrega el adjetivo “autónomo” a las regiones, comunas, territorios especiales y territorios indígenas. Esa nueva autonomía dota a los nuevos gobiernos locales de mayor independencia financiera para, por ejemplo, contratar préstamos si así lo autoriza una ley. “Las entidades territoriales autónomas cuentan con autonomía financiera en sus ingresos y gastos para el cumplimiento de sus competencias”, dice el artículo 245.
  • El temor entre los especialistas es que se abran márgenes para el caudillismo a nivel local, sobre todo alcaldes que prometan más recursos a cambio de mayor autonomía, o incluso la subdivisión de ciudades en nuevas comunas para aumentar su poder de negociación. Esa cascada potencial de autonomías -con sus propias regulaciones, tasas y exigencias- podría incrementar los costos formales y de transacción de las empresas.

Afectación político-económica. Desde el punto de vista económico, todas las propuestas representan cambios que deben ser incorporados como costos o al menos como un nuevo cuerpo de reglas de impacto variable. Sin embargo, existen otros factores que están en los análisis de las firmas más sofisticados y se vinculan con las propias instituciones republicanas que deberán modificar y aplicar leyes a partir de la nueva Constitución, si se aprobara.

  • Sistema Nacional de Justicia. Los convencionales desmontaron el nombre y capítulo de “Poder Judicial” para transformarlo en un esquema llamado ahora “Sistema Nacional de Justicia”. Entre las innovaciones está la creación de un Consejo de Justicia que tendrá atribuciones administrativas para la designación de jueces; hay riesgo de politización, advierten algunos expertos.
  • Poder Legislativo. Tras una serie de controversias, la propuesta constitucional establece que existirá un Congreso de Diputadas y Diputados (con más poder que la actual cámara homónima) y una Cámara de las Regiones (con menos poder que el actual Senado). Desde el punto de vista de la economía política, el riesgo es que este sistema otorga mayor capacidad de influencia a los diputados. Si se mantuviera un Congreso fragmentado, como el que ha tenido Chile en los últimos años, los gobiernos tendrá que negociar más para sacar adelante sus leyes; pero si un sector político -por ejemplo, la izquierda- llegara a captar la mayoría de ese nuevo Congreso, el Ejecutivo podría avanzar en leyes sin el contrapeso de otra cámara tan poderosa como hoy es el Senado.
  • Reelección presidencial. Por primera vez en un siglo y medio, una propuesta permite la reelección del Presidente de la República. Aquella disposición no aplica a Gabriel Boric, según se desprende de las normas transitorias. El efecto económico apunta a que los Mandatarios tendrán un incentivo para incrementar el gasto público en su último año del primer período ya sea en iniciativas propias o como reciprocidad con parlamentarios.
  • Quorum. Las modificaciones a la propuesta de Constitución, en caso de que gane el Apruebo, solo podrán efectuarse con el apoyo de 4/7 de los parlamentarios en ejercicio. Pero si se trata de materias que cambien de modo sustancial el sistema político, el período presidencial, la estructura del Poder Legislativo y del Estado Regional, entre otros, se requerirá un referéndum ratificatorio salvo que la iniciativa sea apoyada por dos tercios de los legisladores en ejercicio.

 


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