Enero 16, 2022

Convención Constitucional: Claves para entender la discusión del régimen político. Por Tomás Jordán

Ex-Ante

El mapa de posiciones de los grupos nos muestra un consenso inicial por mantener el presidencialismo, de la necesidad de modificarlo, de generar mayor coordinación entre el Ejecutivo y Legislativo, en la duración y reelección por una vez; pero, es aún muy temprano para visualizar cómo se dispondrá la relación minoría/mayoría entre el Presidente y el Congreso.

Consenso por presidencialismo. En estos días se han presentado varias propuestas sobre el cambio al régimen político chileno y todas ellas se ubican en el espacio del presidencialismo. Atrás quedó la voluntad inicial de avanzar hacia el parlamentarismo o un semi-presidencialismo puro. Todo indica que tendremos un modelo híbrido.

  • Es importante tener presente que los cambios a los diseños institucionales deben considerar al menos 5 cuestiones de un modo equilibrado: 1) el diagnóstico del problema a resolver, 2) los elementos contextuales políticos, sociales y económicos, 3) la experiencia institucional para evitar repetir errores 4) la posibilidad real de poder ejecutar esos cambios y 5) el análisis de la experiencia comparada como un asunto referencial.
  • Lo que se debe evitar es otorgar excesiva preponderancia a alguno de estos elementos, ya que nos llevará a un desequilibrio en las propuestas y su evaluación. Luego, el modelo resultante será un mixtura de esos elementos ajustado a la coyuntura donde se aplica.

Una historia de gobiernos de minoría. Para comprender la discusión hay que partir de una constatación. El Presidente Piñera fue elegido con el 54,7 % en segunda vuelta. El Presidente electo Boric ganó con el 55,9%. Su destino común es gobernar en doble minoría en el Congreso, en la Cámara y en el Senado. El Presidente Piñera no pudo ejecutar su Programa de Gobierno y el Presidente Boric tampoco podrá sin ceder a los requerimientos de la oposición en el Congreso.

  • La ex Presidenta Bachelet gobernó con doble mayoría, pero sólo pudo desarrollar su programa ajustándolo intensamente porque contaba con una débil alianza de Gobierno. Todo eso cruzado por la más grave crisis de los partidos políticos desde el retorno a la democracia, con un Congreso de liderazgos individualistas.
  • Antes, el ex Presidente Lagos, tuvo que negociar sus reformas, en especial la de salud, altamente atenuada por un Senado de oposición que impugnó el principio de solidaridad que ésta contenía.
  • A esto se debe sumar el rol de tercera cámara que cumple el TC. La reforma educacional del gobierno de la ex Presidenta Bachelet – por ejemplo- requería la aprobación de 4/7 de los congresistas y sólo pudo pasar el test de constitucionalidad cuando la presidencia del TC recayó en un Presidente progresista.
  • Nuestra historia política en los últimos 20 años, por lo tanto, nos muestra que el régimen político chileno está diseñado para que el o la Presidente no pueda ejecutar su programa de Gobierno. A ello se suma un Congreso sin facultades constitucionales sustanciales ni responsabilidad y un débil sistema de partidos.
  • El sistema está trabado y bloqueado y requiere pronta solución.
  • Ahora bien, este escenario es visto por algunos como un problema y por otros como un elemento propio del modelo presidencial chileno, donde la minoría del Presidente es parte del equilibrio de poderes.
  • Yo lo visualizo como un problema. La ausencia de capacidad institucional de ejecutar un programa conlleva a la falta de cumplimiento de los compromisos electorales ante la ciudadanía y el difuso rol de gobierno/oposición que se debe controlar políticamente en cada elección. Esto permite explicar la distancia entre ciudadanía y sistema político, las crisis de los partidos y la escasa adhesión ciudadana del Congreso, pues el sistema político no procesa adecuadamente las demandas y por ende no puede resolverlas.

Presidencialismo de mayoría versus de minoría. Las propuestas presentadas en la Convención las podemos dividir en dos: las que proponen un presidencialismo de minoría y las que plantean un presidencialismo de mayoría o que tienda a ella. Tal división no se sostiene en el eje izquierda/derecha, pues las posiciones son transversales.

  • El presidencialismo de minoría o mayoría está referido al momento en que se busca la mayoría, la cual se da en tres ocasiones: 1) antes del inicio del gobierno, 2) durante la instalación del Gobierno y 3) durante el ejercicio del Gobierno.
  • Todas las propuestas presentadas buscan incentivar una mayoría relativa antes de la instalación del Gobierno con el traslado de la elección parlamentaria a la fecha de la segunda vuelta presidencial.
  • Las que buscan un presidencialismo de mayoría contienen instrumentos de negociación para la instalación y el ejercicio del gobierno.

Formatos unicamerales o bicamerales. También se debe analizar la conformación de las cámaras, en formatos bicamerales espejos o asimétricos o en modelos unicamerales. El examen no puede ser con base a prejuicios (aunque a veces es difícil).

  • Se han criticado las propuestas unicamerales para Chile citando el caso peruano, pero nada se dice del estable unicameralismo de Costa Rica, ni que las propuestas no son iguales al texto del país vecino. Se adhiere al bicameralismo, pero se obvia que las últimas crisis de los sistemas políticos latinoamericanos se dieron en modelos bicamerales (Brasil y Bolivia) y unicamerales (Perú).
  • También se plantean slogan en contra de los dispositivos parlamentarios en los sistemas presidenciales, citando a Perú, pero nada se dice que estos están presentes en Uruguay (censura y disolución) y que en Costa Rica sólo existe censura de los ministros (sin contrapartida de disolución), siendo un modelo unicameral e híper-parlamentarizado.

Período presidencial y reelección. Una cuestión relevante, y de consenso inicial en las propuestas, es que todas establecen como regla general un periodo de 4 años con reelección por una sola vez y dos tipos de quórum de las leyes. El quórum simple como regla general y la mayoría absoluta en ejercicio como quórum calificado para algunas leyes.

Presidencialismo de minoría. Son las que buscan moderar el presidencialismo pero que no estiman que se requieran gobiernos de mayoría.

  • Para ello proponen la figura del Vicepresidente de la República con dos configuraciones diferentes. Por un lado, como coordinador del gobierno (Independientes-UDI, Partido Comunista y Coordinadora Plurinacional) y la relación con el Congreso (Partido Comunista) y por otro, como coordinador de la cámara alta territorial (Colectivo Socialista e Independientes-RN-Evopoli) visualizando que el problema político estará en el establecimiento de los gobiernos regionales y la relación con éstos.
  • Para el sector más de derecha, el Congreso debe seguir siendo bicameral espejo, donde ambas cámaras tengan las mismas funciones, pero para el resto (incluida la derecha moderada) se sitúa en la bicameralidad asimétrica con funciones diferenciadas y donde el Senado sea la cámara territorial que represente a las regiones.
  • Algunas de estas posiciones están marcadas por aquellas donde lo central de la relación ejecutivo legislativo es en mejorar la calidad de la ley.
  • Una propuesta de gobierno de minoría, pero híbrida que mezcla vicepresidencia y Jefe de Gabinete, es la presentada por independientes-RN-Evopoli donde el jefe de Gabinete es el coordinador de la Política y se relaciona con el legislativo, pero no se fijan los incentivos a la negociación entre ejecutivo y legislativo durante el transcurso del gobierno.
  • Una cuestión a tener a la vista es la rigidez del modelo. Presidente y Vicepresidente se eligen en dupla, porque una crisis entre Presidente y Vicepresidente no podrá ser resuelta por la vía política en los 4 años, pues el Presidente no lo puede remover y no hay mayoría en las cámaras.

Presidencialismo de mayoría. Tienen por objeto que el(a) Presidente pueda contar una mayoría durante su gobierno.

  • En este escenario encontramos las propuestas del Colectivo del Apruebo y del Frente Amplio, Chile Digno, Movimientos Sociales Constituyentes e Independientes No Neutrales.
  • El Colectivo del Apruebo presenta un énfasis en contar con elecciones presidenciales programáticas que permitan negociar en primera y segunda vuelta, ésta última coincidiendo con las elecciones de diputados.
  • El FA y otras colectividades proponen una figura más intensa en la relación Ejecutivo Legislativo. El(a) Ministro(a) de Gobierno conduce y ejecuta el Gobierno y el orden público. El(a) Ministro(a) de Gobierno nombrado y removido por el Presidente, el cual concurre al inicio del Gobierno al Congreso para su ratificación.
  • Ante el rechazo, el Presidente puede optar por disolver la Cámara Plurinacional unicameral o iniciar su periodo en minoría. Igual figura concurre en caso de su nombramiento posterior y si no ha ejercido la facultad de disolución. En este modelo el Congreso puede censurar al Ministro de Gobierno. Ambos dispositivos no se pueden ejercer en el último año de Gobierno.
  • En cuanto a los partidos, El Colectivo del Apruebo crea un estatuto constitucional de los mismos y de los movimientos políticos. Los partidos para ganar un escaño en el Congreso deben obtener al menos el 4% de la votación nacional y los movimientos políticos independientes deben presentar candidatos con al  menos un partido.
  • El Frente Amplio y otras colectividades proponen un sistema electoral de lista cerrada para el Congreso Unicameral y un modelo disciplinar de los integrantes de los partido y colectivos políticos.
  • En definitiva, el mapa de posiciones de los grupos nos muestra un consenso inicial por mantener el presidencialismo, de la necesidad de modificarlo, de generar mayor coordinación entre el Ejecutivo y Legislativo, en la duración y reelección por una vez; pero, es aún muy temprano para visualizar cómo se dispondrá la relación minoría/mayoría entre el Presidente y el Congreso.
  • La clave estará en la figura del Ministro(a) de Gobierno o Jefe de Gabinete y su relación con la conformación de la Cámara y si se contará con dispositivos que incentiven la negociación en el ejercicio del Gobierno y en el fortalecimiento de los partidos políticos. No podemos seguir con un sistema de partidos atomizado y con tendencia al fraccionamiento, debiendo el diseño constitucional hacerse cargo de ello aunque abarque cuestiones que tradicionalmente debe abordar la ley. No regularlo es un riesgo que se debe evitar a toda costa, no sólo por la estabilidad del Gobierno, sino de nuestra democracia.

 

*Tomás Jordán D. Abogado constitucionalista. Fue asesor jurídico y legislativo para la reforma de salud del ex Presidente Lagos; para las reformas políticas en el Gobierno de la ex Presidenta Bachelet, participó en la co-redacción del proyecto de nueva Constitución de la misma Presidenta; y es actual asesor ad-honorem en la Convención Constitucional.

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