Un mal diseño constitucional. Por Andrés Velasco

Ex-ante

El Decano de la escuela de Políticas Públicas del London School of Economics and Political Science (LSE) advierte que “el diseño propuesto por la Comisión de Sistema Político es errado. En el mejor de los casos, limitaría la influencia de las regiones, concentraría el poder en una sola cámara híper-sensible a los intereses centralistas y los altibajos anímicos de las redes sociales, y debilitaría el poder de veto de la Presidencia de la República. El populismo, que ya nos acecha, se consolidaría. En el peor de los casos, el texto dejaría la puerta abierta para que una mayoría circunstancial vulnerara los derechos de las minorías y modificara las reglas de la política de modo de eternizarse en el poder.

La democracia representativa se funda en una tensión. Es representativa, porque presupone que en muchos asuntos complejos se requieren representantes para tomar buenas decisiones a nombre de la ciudadanía. Y es democrática, porque la ciudadanía ejerce control sobre los representantes y éstos le rinden cuentas a sus mandantes. ¿Cómo ejercer ese control? ¿Qué tan a menudo exigir esa rendición de cuentas? Una acertada arquitectura constitucional provee buenas respuestas a estas difíciles preguntas.

Respuestas —así, en plural—, porque el tipo y frecuencia de la rendición de cuentas ha de depender del tipo de representante. Una diputada, por ejemplo, debe estar conectada a los humores cambiantes del electorado. Por eso, en Estados Unidos se le exige que postule a la reelección —la madre de todas las rendiciones de cuentas— cada dos años. Un banquero central es distinto: para hacer bien su trabajo requiere de cierta independencia respecto de los humores de los votantes. Por eso al banquero central se le suele nombrar por un período más largo que a un diputado (en algunos casos una década), aunque debe rendirle cuentas al parlamento un par de veces al año. Una ministra de la Corte Suprema, por contraste, requiere autonomía total. Por eso no rinde nunca cuentas. Su legitimidad democrática viene del proceso que la nombra, pero una vez en el cargo —y hasta el día que jubila— simplemente notifica a través de un fallo que fulano es culpable y mengano inocente.

El diputado o diputada no es mejor representante, ni más democrático, que la autoridad monetaria o la judicial. Simplemente, toma decisiones con un horizonte temporal distinto. Y por lo tanto, el mecanismo de control democrático al que está sujeto también debe ser distinto.

Esta simple taxonomía —que le debemos a Eric Maskin y Jean Tirole, ambos receptores del premio Nobel— revela por qué la propuesta de ponerle plazo fijo al nombramiento de los jueces, que acertadamente la Convención Constitucional rechazó, era una mala idea. Un juez que sabe que su período termina pronto está preocupado no de impartir justicia, sino de tomar decisiones que le caigan simpáticas a quienes deben renominarlo en el cargo.

La misma taxonomía explica por qué el diseño del nuevo parlamento aprobado por la Comisión de Sistema Político de la Convención es errado, y debe modificarse.

Ese diseño contempla una Cámara de Diputados y Diputadas omnipotente, que conoce de todas las materias y que por una mayoría de apenas 4/7 (el umbral vigente es 2/3) puede imponer su voluntad al Presidente de la República, ignorando sus vetos. Contempla también un pobre sucesor del actual Senado: la llamada Cámara de las Regiones, que otorga poco poder a las regiones y tiene menguadas atribuciones para ejercer como cámara legislativa.

La Cámara de las Regiones puede pronunciarse sobre apenas un puñado de temas, supuestamente de interés regional. Y en aquellos asuntos en que la segunda cámara sí tiene voz y voto, basta de nuevo con una mayoría de 4/7 de los diputados para que éstos impongan sus preferencias. La Cámara de las Regiones tampoco puede incidir en nombramientos (Contralor, consejeros del Banco Central, miembros del directorio de TVN, integrantes del CNTV y varios otros) ni participar en las acusaciones constitucionales.

Esta errada arquitectura política parte de un error conceptual: la creencia que la Cámara de Diputados es verdaderamente democrática, mientras que el Senado sería un órgano oligárquico que impide que las demandas populares se vuelvan ley. Más allá de que es empíricamente falso que el Senado rechace o dilate más proyectos de ley que la Cámara, el hecho de que los senadores duren ocho años en el cargo, y los diputados solo cuatro, no implica que éstos tengan más legitimidad democrática, o actúen más democráticamente, que aquellos. Al revés: la lógica de Maskin y Tirole sugiere que los senadores y las senadoras aportan una perspectiva distinta —de mayor plazo, menos sujeta a los altibajos anímicos del electorado— que enriquece la democracia en vez de empobrecerla.

Los integrantes del Senado, precisamente porque no enfrentan una elección a la vuelta de la esquina, pueden permitirse el lujo de votar por el mejor proyecto, no por el que ha sido más popular en Twitter en la última media hora. Y a quien responda que lo popular es siempre lo acertado, un minuto de introspección le vendría bien: comerse un chocolate más, beber una copa más, o quedarse una hora más tendido en el sofá en vez de ir al gimnasio, suele ser lo más tentador —y, por lo tanto, lo más popular— pero rara vez es lo más acertado.

Alguien dirá que lo que se busca es un bicameralismo asimétrico. En este punto nos topamos con el otro error conceptual del diseño aprobado por la Comisión de Sistema Político. La asimetría entre ambas cámaras puede funcionar bien. Pero… ¿asimetría de qué?

Una asimetría de intereses, causada por la asimetría en el método de elección de los legisladores, tiene todo el sentido del mundo. Si en la Cámara de Diputados y Diputadas el número de escaños es proporcional al número de habitantes, entonces Santiago se llevará el 40 por ciento de los escaños y los intereses de los capitalinos tenderán a dominar el debate y las decisiones. Si en la segunda cámara, por contraste, cada región tiene tres representantes, entonces la Región de Aysén tendrá el mismo peso que la Región Metropolitana, a pesar de que la Metropolitana tiene 50 veces más habitantes que Aysén. La conclusión es obvia: en esa segunda cámara los intereses y prioridades regionales estarán mucho mejor representados.

Ahora, para que las regiones efectivamente tengan mayor injerencia, ellas también deben poder determinar qué asuntos les competen. En el actual diseño, el texto constitucional limita  arbitrariamente esas atribuciones. ¿Porqué el medioambiente es de interés de las regiones, pero la agricultura, la pesca y la minería no lo son? ¿Ni los asuntos laborales y previsionales? ¿Y por qué el presupuesto anual, pero no todas las otras leyes que también contemplan gastos o impuestos? Si los convencionales quieren ser coherentes con su retórica regionalista, entonces deberían permitir que la mayoría de la Cámara de las Regiones (acaso una mayoría calificada) decida qué asuntos serán materias de pronunciamiento regional.

Lo que no tiene justificación alguna es una gran asimetría de poder entre ambas cámaras. Y eso, tristemente, es lo que implica la arquitectura propuesta. La Cámara de Diputados y Diputadas se pronuncia sobre un rango mucho mayor de temas, tiene más atribuciones y, en caso de desacuerdo,  con el 57 por ciento (4/7) de los propios votos puede ignorar lo que el 100 por ciento de los integrantes de la Cámara de las Regiones pueda desear.

¿Bicameralismo asimétrico? Bicameralismo trucho, han concluido algunos analistas. Unicameralismo encubierto, han dicho otros. No se equivocan.

Tres factores adicionales agravan este desequilibrio de poderes. El primero es que, de sobrevivir la redacción actual, la Constitución no dirá casi nada sobre el sistema electoral. Es decir, las reglas para elegir diputados quedarán sujetas a una ley aprobada por la mayoría simple de los mismos diputados. Así las cosas, esa  mayoría simple podrá redibujar los distritos y modificar el sistema electoral para aumentar su poder político y, en el caso extremo, para eternizarse en el poder. Es lo que los Republicanos han logrado en muchos estados del sur de los Estados Unidos, dibujando un distrito largo y flaco por aquí, otro chico y gordo por allá, de modo de fragmentar el voto afroamericano y garantizarle escaños en el Congreso (y en los parlamentos estatales) a los candidatos blancos y conservadores.  Y es lo que el Primer Ministro Viktor Orbán ha hecho esta mismísima semana en Hungría, a pocos días de la primera elección en muchos años en que la oposición unida parecía tener posibilidades de derrotar al partido gobernante.

En Chile, el problema se vuelve aún más agudo por la posibilidad —incluida en el texto propuesto— de revocar el mandato popular de los parlamentarios, facultad cuyo ejercicio también quedaría entregado a una ley modificable por la mayoría simple de la Cámara de Diputados y Diputadas. Nada impediría que una mayoría circunstancial en la Cámara reescribiera esas normas “a su pinta”, y acto seguido se dedicara a revocarle el mandato a los parlamentarios de la minoría.

Un sistema de partidos fuertes podría poner coto a estos potenciales abusos. Pero —y aquí yace el tercer agravante— el diseño propuesto debilita a los partidos, al reemplazarlos por “organizaciones políticas” cuya regulación queda sujeta a otra ley de mayoría simple. La trama se repite: nada impediría que una mayoría circunstancial en la Cámara cambiara tal regulación para favorecer a sus propias organizaciones y debilitar las de la competencia.

Toda democracia que funciona combina el imperio de la mayoría con un conjunto de cortapisas destinadas a evitar que la mayoría abuse los derechos de las minorías. Una democracia estable contempla también umbrales supramayoritarios que impiden que las mayorías circunstanciales re-escriban las reglas a su arbitrio y así se conviertan en mayorías permanentes. Ninguna de estas garantías está presente en el texto constitucional propuesto.

Decir que todo esto nos puede llevar al Chavismo —o al Orteguismo, el Bukelismo, el Erdoganismo, el Putinismo, o el Orbanismo, los ejemplos son muchos— no implica acusar a los convencionales de ser chavistas (más allá de que un puñado de ellos pueda serlo). Solo implica recordar que las constituciones existen para regular y limitar el poder político, y lo que resulta menester limitar no son las dulces intenciones de los políticos bonachones, sino las pulsiones autoritarias de esos aspirantes a tiranuelo que, como la historia nos enseña, nacen todos los días.

En el mejor de los casos, el texto constitucional propuesto limitaría la influencia de las regiones, concentraría el poder en una sola cámara híper-sensible a los intereses centralistas y los altibajos anímicos de las redes sociales, y debilitaría en extremo el poder de veto de la Presidencia de la República. El populismo, que ya nos acecha, se consolidaría. En el peor de los casos, el texto dejaría la puerta abierta para que una mayoría circunstancial vulnerara los derechos de las minorías y modificara las reglas de la política de modo de quedarse un largo tiempo en el poder.

Escribir una nueva constitución es un acto de construcción de confianza. Y la confianza se construye llamando al pan, pan, y al vino, vino. El texto constitucional propuesto vulnera ese principio básico. Se nos dice que encapsula el bicameralismo asimétrico, pero en realidad consagra el unicameralismo con una segunda cámara de utilería. Se nos dice que busca el presidencialismo atenuado, pero deja la puerta abierta a un parlamentarismo de facto. Se pudo haber estudiado con seriedad la posibilidad de instaurar un régimen parlamentario en Chile. No ocurrió así. Lo que se plantea hoy es un híbrido que puede terminar replicando las características menos atractivas de ambos sistemas.

Con todas sus debilidades (que son muchas), este texto es menos malo que la versión anterior que el pleno rechazó. Puede y debe ser mucho mejor aún. Es imperativo mejorarlo. Eso se logra si el pleno vuelve a echar abajo gran parte del articulado y lo manda de regreso una vez más a la comisión. Al cabo de tantas y tan largas negociaciones, ese resultado podrá parecer frustrante y laborioso. Pero todo esfuerzo adicional se justifica cuando lo que está en juego no es más ni menos que el futuro de la democracia en Chile.

 


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