Los Estados contratan los servicios de muchos proveedores privados, desde los insumos más básicos, como lápiz y papel, hasta sofisticados servicios de diseño de software. Existen múltiples necesidades que los Estados cubren recurriendo al mercado. Así, en los países de la OCDE las compras públicas en 2017 representaron un promedio del 12% del PIB, llegando incluso al 20,2% en el caso de Países Bajos. En Chile, ese año, las compras públicas alcanzaron el 7% del PIB.
A partir de la crisis generada por el caso MOP-Gate en 2002, se creó en 2003 la institucionalidad actual del Sistema de Compras Públicas chileno, a cargo de la Dirección ChileCompra (Dirección de Compras y Contratación Pública). Desde ese momento ha habido un continuo desarrollo de esta área estratégica para el país. Debido a su origen, ChileCompra nació con un especial énfasis en la probidad y transparencia. Sin embargo, con el pasar de los años se volvió cada vez más importante incorporar preocupaciones por la eficiencia.
En el período 2018-2021, se transaron US$ 52.013 millones en la plataforma Mercado Público, que administra la Dirección ChileCompra. El gasto extraordinario que implicó la pandemia de Covid significó un aumento del 23% del monto real transado por la plataforma en 2021.
Las compras públicas tienen como primer rol abastecer al Estado para sus diversas actividades. En esta función, los principales objetivos de este sistema de compras es garantizar la probidad, transparencia y eficiencia.
Sin embargo, las compras públicas pueden tener objetivos más allá de simplemente dotar al estado de los bienes y servicios que requiera. De forma creciente, las compras públicas se entienden como una herramienta para afectar el funcionamiento económico e implementar políticas públicas transversales.
Como explican Zaviezo et al. (2016), si bien los principios de probidad, transparencia y eficiencia son los centrales, “existe un reconocimiento de la importancia de incorporar criterios transversales o de inclusión (algo resaltado por los expertos internacionales), alineado con políticas de género, pro pyme, medio ambiente, entre otras”.
En definitiva, las compras públicas son un elemento importante del funcionamiento del Estado que, debido a la magnitud de los montos involucrados, tiene efectos importantes, tanto a nivel macroeconómico, como, potencialmente, microeconómico.
A nivel macroeconómico, las compras públicas implican una importante inyección a la demanda agregada que puede compensar caídas ocasionadas en partes negativas del ciclo económico. Este es el efecto más simple de observar y ejecutar. Más complejo, pero tal vez más importante para una visión estratégica de desarrollo, es el efecto que pueden tener las compras públicas a nivel microeconómico.
Por ejemplo, las aproximadamente 8 millones de órdenes de compra que se emitieron en el período 2018-2021 tuvieron como proveedores a 106.000 empresas cada año. 98% de estas empresas fueron MIPYMEs y en conjunto se adjudicaron 54,5% de lo transado. Es decir, el Estado, a través de sus compras públicas, juega un rol importante en el fortalecimiento de las MIPYMEs y en fomentar la desconcentración de los mercados nacionales. Más aún, este rol es especialmente notorio fuera de la Región Metropolitana. Mientras que en esta región las MIPYMEs cubrieron 46,1% de las compras públicas, en Tarapacá, O’Higgins, Atacama, Ñuble y Aysén en torno al 70% de las compras públicas se realizan con este tipo de empresas.
ChileCompra es una institucionalidad que ha logrado mucho en sus casi 20 años de existencia. En este lapso de tiempo incluso ha recibido reconocimientos internacionales por su desempeño como el Premio a la “Innovación en las Compras Gubernamentales” entregado durante la X Conferencia Anual sobre Compras Gubernamentales de las Américas. También obtuvo el Premio Internacional de la Red Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG) en 2014.
Sin embargo, hay grandes desafíos que se le presentan a esta entidad y que pueden jugar un rol central en la estrategia global para la modernización del Estado chileno.
En esta columna mencionaré solo algunos, pero hay varios más que se están discutiendo en estos momentos, en torno a los debates por la nueva ley de compras públicas.
En particular, existe un importante desafío para las entidades descentralizadas del Estado que concentran las tres quintas partes de las demandas ante el Tribunal de Compras Públicas y sobre todo a nivel municipal (Lara, 2017).
Además de hacerse cargo de problemas estructurales en los manejos de las finanzas municipales, urge fortalecer las capacidades de gestión de compras públicas de varios municipios. Para esto, podrían fomentarse más espacios de confluencia entre diversas comunas, con los municipios que lo hacen mejor transmitiendo su conocimiento a los que han tenido más dificultades.
En este esfuerzo podría ser importante la colaboración entre ChileCompra, Subdere y los GOREs. En particular, un ámbito en el que se podrían focalizar los esfuerzos es en los proyectos de inversión pública que gestionan los municipios. Por ejemplo, eventualmente hay importantes espacios de mejora en las licitaciones de alumbrado público (licitaciones que presentan un importante nivel de variabilidad entre las alcaldías).
Por otro lado, urge fortalecer la probidad y eficiencia de las compras públicas. Para esto hay, al menos, dos elementos importantes.
Un primer aspecto que se plantea con frecuencia es la necesidad de generar una carrera en compras públicas (más allá de las acreditaciones). Encargados de compras públicas mejor capacitados podrían tener un impacto sustantivo sobre las compras públicas evitando problemas de probidad y habilitando los mejores mecanismos disponibles para cada tipo de compra.
Un segundo elemento es el fortalecimiento del Tribunal de Contratación Pública, por ejemplo, entregándole más autonomía de la Dirección de Compras y Contratación Pública (que hoy es la encargada de proveerle la infraestructura y apoyo técnico y de personal) y ampliando su ámbito de regulación para incluir compras públicas a través de trato o contratación directa (no licitadas).
Además, es importante fortalecer e institucionalizar los cambios que fueron implementados en los últimos años, como la creación de la modalidad “Compra Ágil”, que facilita la participación de MIPYMEs en las ofertas y tener más bases de licitación estandarizadas (bases tipo) que puedan facilitarles a las instituciones públicas el proceso de realización de nuevas licitaciones.
A la vez, una mayor participación de MIPYMEs debe traer también importantes resguardos para evitar que esto se traduzca en riesgos de quiebres de Stock, sobre todo en áreas sensibles como salud y seguridad.
Uno de los patrimonios más valiosos del Estado chileno es que nuestra institucionalidad de compras públicas ha podido tener continuidad a lo largo de gobiernos de distinto signo y bajo el mando de distintos directores nacionales de la Dirección de Compras y Contratación Pública. Es importante conservar esta cultura de excelencia y, a la vez, enfrentar los desafíos pendientes.
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