Fernando Atria: “Estamos impulsando un régimen en que el Presidente nombra un jefe de gobierno que depende de él, pero que busca la ratificación del Congreso”

El abogado y constituyente de la lista Apruebo Dignidad, Fernando Atria, que integra la comisión de Régimen Político en la Convención, dice que la fórmula que están acordando es la de un presidencialismo de coalición. En cuanto al período presidencial, propone cuatro años con reelección, pero eso no aplicaría al gobierno en ejercicio. También dice que “estamos por un sistema unicameral”, pero “la Cámara y el Senado deben continuar existiendo con sus conformaciones actuales hasta la próxima elección parlamentaria”.

-Hay consenso en modificar el sistema presidencialista actual. ¿Es un sistema poco eficiente? ¿Así lo ha demostrado la historia chilena?

-La historia política muestra que la desalineación, por no decir oposición, entre Congreso y Presidencia es más la norma que la excepción. Esa desalineación fomenta los intentos de bloqueo del Congreso, y ese bloqueo causa parálisis política. Esta parálisis, al menos de programas transformadores, era desde luego la finalidad declarada de la Constitución de 1980. Pero el problema existía y era reconocido como tal desde antes de esa Constitución. La solución de la tradición constitucional chilena ha sido conceder que habrá desalineación y buscar mecanismos de concentración de poder en el Presidente con la finalidad de evitar que el bloqueo parlamentario implique parálisis. Esta progresiva concentración de poder en la presidencia es lo que suele denominarse “hiperpresidencialismo”. Los últimos gobiernos (no me refiero solo al actual) muestran que el hiperpresidencialismo no soluciona nada. Es fundamental que la nueva Constitución configure un régimen político que vincule el destino político del Congreso y la Presidencia, y fomente así la alineación.

Que la nueva Constitución logre esto es, a mi juicio, fundamental: debe configurar gobiernos eficaces, es decir, gobiernos que estén en posición de llevar adelante sus programas. La ineficacia gubernativa, que es la consecuencia de lo anterior, implica que los ciudadanos y ciudadanas ven que en las elecciones no se toman decisiones reales, porque los programas son para ganar elecciones, no para gobernar, como era habitual escuchar hasta hace poco.

-Se habla de un presidencialismo atenuado. Usted se ha declarado a favor de un parlamentarismo. ¿Cuál es su posición actual?

-A veces la atenuación se entiende como la sola eliminación de las reglas que concentran poder en el ejecutivo en desmedro del Congreso, pensando que el problema es el desequilibrio en las competencias y facultades de estos dos órganos. Yo no creo que ese sea el problema sino el resultado de la manera en que el problema de la desalineación ha pretendido ser solucionado. Por eso, creo que una reforma que se limitara a restablecer el balance entre ambos órganos, dejando lo demás igual, no solucionaría nada. De hecho no solo no arreglaría nada sino en realidad agravaría el problema de la parálisis y entonces ineficacia gubernativa, porque nos devuelve a la sucesión desalineación/bloqueo/parálisis. En mi opinión es necesario superar el hiperpresidencialismo, pero para eso es necesario vincular el destino político del ejecutivo y el legislativo, fomentando la alineación y la cooperación. Un sistema parlamentario es la mejor manera de lograr eso. Pero en la Convención a poco andar quedó claro que no había espacio para un régimen parlamentario y hemos ido construyendo, en conversación con otros, algo que puede ser llamado “presidencialismo de coalición”, que busca dar razones y medios al presidente para lograr el apoyo del Congreso, y da razones al Congreso para apoyar al ejecutivo.

-La tradición de elegir al presidente es muy arraigada. En un régimen parlamentario sería el Congreso quien lo elige. Arturo Fontaine dice que “un gobernante elegido por los elegidos” será visto como alguien distante del pueblo y lo tilda de “aristocratizante”. ¿Qué opinión tiene sobre este aspecto?

-El argumento me parece manifiestamente equivocado, es como decirle a los alemanes que Angela Merkel no fue elegida por el pueblo alemán. Pero incorrecto como me parece, es un argumento que fue aceptado trasversalmente en la Convención y que cerró la posibilidad a una solución parlamentarista. Por eso nosotros buscamos una solución que incluyera la elección directa del presidente por sufragio universal. Esto significa que al elegir al presidente se elige un programa de gobierno, y que el presidente o presidenta debe tener el control de gobierno. Esto excluye fórmulas parlamentarias o semi-presidenciales como la cohabitación, la censura constructiva, etc. Asumiendo esa realidad estamos impulsando un régimen en que el Presidente nombra un jefe de gobierno que depende de él, pero que busca la ratificación del Congreso. En caso de no obtenerla el presidente puede conformarse a ser un gobierno de minoría, y lo nombrará unilateralmente, o suscitar una elección parlamentaria extraordinaria. Creemos que esto alinea correctamente los incentivos institucionales.

-Otro punto clave es definir si habrá una o dos cámaras. Carmen Le Foulon critica el carácter bicameral del Congreso por el hecho de que las dos cámaras tienen iguales competencias. Lo cual hace que no colaboren entre sí.  ¿Usted cree que un sistema unicameral es lo más aconsejable o prefiere la opción de dos cámaras mejor diferenciadas?

-La situación actual, caracterizada por la existencia de dos cámaras que responden al mismo principio de representación y que tienen las mismas competencias, es rechazada por prácticamente todos los miembros de la comisión. Eso nos deja con dos posibles soluciones: un sistema bicameral en que una cámara responde a un principio proporcional y otro territorial, y en el que el impulso político y la potestad legislativa están en la cámara baja (proporcional), sujeta solamente a intervenciones especiales de la segunda cámara en algunas materias o decisiones especiales (legislación de relevancia territorial, nombramientos del servicio civil, etc.); o un sistema unicameral. Nosotros estamos proponiendo un sistema unicameral.

-Si se opta por unicameral, ¿qué pasará con los senadores recién elegidos por un período de 8 años? ¿Está de acuerdo en evitar que se modifiquen los mandatos de autoridades elegidas?

-En mi opinión, en cualquiera de las dos hipótesis la respuesta debería ser la misma: la Cámara y el Senado deben continuar existiendo con sus conformaciones actuales hasta la próxima elección parlamentaria; el nuevo Congreso sería el que se eligiera en esa elección, con el sistema electoral y la composición de la nueva Constitución. El proceso legislativo de la nueva Constitución, por su parte, debería entrar a regir in actum, con las adecuaciones que sean necesarias.

Mi principio general en lo que a la entrada en vigor de las nuevas estructuras es el siguiente: la nueva Constitución debe hacer una diferencia en la vida de los ciudadanos rápidamente, pero no puede ser vista como un mecanismo a través del cual el poder que hoy está distribuido se concentra con la finalidad de favorecer al gobierno actual. Lo mismo, por ejemplo, vale para el período presidencial. Nosotros estamos por cuatro años con reelección por solo una vez (en la vida), pero eso no se aplicaría al gobierno en ejercicio al momento de entrar la Constitución en vigencia.

-En su comisión también se discute el sistema electoral, aunque no necesariamente los detalles sino los principios. La Constitución del 25, por ejemplo, incluía el concepto de proporcionalidad en esta materia. ¿Usted es partidario de hacer cambios, aunque la actual norma lleve poco tiempo?

-Nosotros creemos que la Constitución no debe regular el sistema electoral, pero sí fijar los principios a los cuales dicho sistema debe responder. Esos principios son a nuestro juicio tres: (i) el sistema electoral debe fomentar candidaturas (y entonces representantes) programáticos, lo que quiere decir listas de colectivos políticos (esperamos que la Constitución reconozca no solo a los partidos políticos con agentes relevantes aquí, sino otras formas de organización social con fines políticos); (ii) que la Cámara única debe tener representación territorial y de pueblos originarios, y (iii) que el resultado debe ser proporcional, es decir, que la correlación de fuerzas en el Congreso no debe ser arbitrario sino que debe corresponder a la realidad política del país.

-Costó mucho lograr la mayoría de 50 más uno en la elección de la presidenta. Y la derecha tuvo muchos problemas para elegir a su vicepresidente. ¿Será muy difícil llegar a los dos tercios? ¿Está dispuesto a ceder y negociar incluso con la derecha?

-La elección de la nueva presidenta fue lenta como consecuencia del sistema utilizado para elegirla. Si la regla fuera la que vale para los alcaldes (gana el que obtiene la primera mayoría relativa) habría habido solo una votación; si fuera el que se usa para elegir Presidente de la República (los dos candidatos más votados en la primera votación pasan a una segunda votación y gana el que saca en ésta más votos), habría habido dos votaciones. La votación de normas constitucionales no seguirá el modelo de la votación de la presidencia.  Ahí todos sabremos de antemano que si la norma se rechaza no hay una nueva oportunidad (en rigor, habrá una nueva oportunidad, pero solo una). Con la excepción de parte de la derecha, no creo que haya ningún colectivo dispuesto a asumir ante el país la responsabilidad del fracaso del proceso constituyente. Esto creo que creará condiciones para la convergencia y permitirá construir las mayorías que se requieren para aprobar normas constitucionales.

Es algo, por otro lado, que en alguna medida ya está ocurriendo en las comisiones. En la comisión 6 presentamos una iniciativa de control de constitucionalidad sin tribunal constitucional que fue apoyado por varios colectivos, la articulación feminista presentó una norma de democracia paritaria apoyada transversalmente, etc.