Juan José Obach y cambios ambientales en Plan Quiroz: “El proyecto mejoraría si el Senado afina el diseño de estas medidas”

El investigador senior de Horizontal, Juan José Obach, advierte que las medidas ambientales del proyecto de reconstrucción “van en la dirección correcta”, pero requieren ajustes para evitar que queden como reformas bien intencionadas y de bajo impacto. Plantea fortalecer al SEA, limitar la invalidación y precisar el reembolso por RCA anuladas.

El proyecto de ley de Reconstrucción Nacional abrió un flanco clave en materia ambiental: cómo acelerar la tramitación de inversiones sin debilitar los estándares de evaluación. En un informe elaborado por Horizontal y Pivotes, los autores valoran varias de las medidas propuestas por el Ejecutivo, como la exención de evaluación para mejoras tecnológicas, el fortalecimiento de la rectoría técnica del SEA y la limitación de la invalidación administrativa contra resoluciones ambientales.

Pero el documento también advierte riesgos de diseño. Juan José Obach, investigador senior de Horizontal –think tank de Evópoli- y uno de los autores del informe, plantea que el Senado tiene una oportunidad para afinar la propuesta.

-El informe parte diciendo que las medidas ambientales del proyecto van en la dirección correcta, pero requieren ajustes. ¿Cuál es el mayor riesgo de que el Congreso las apruebe tal como están?

-Que no capitalicen todo el potencial que tienen para acortar plazos y entregar más certezas. Es decir, que sean medidas bien intencionadas, pero con un diseño que no resuelve del todo el problema que buscan atacar.

Un ejemplo claro es el mecanismo de restitución de gastos por anulación de RCA. Si el tipo de gasto no se acota con precisión o si los plazos de los procesos judiciales no se acortan en paralelo, el mecanismo terminará operando como un seguro ex post, sin resolver el problema de fondo, que es acelerar el inicio de la construcción. En general, el proyecto mejoraría mucho si el Senado se propone afinar el diseño de estas medidas.

-Ustedes valoran que las mejoras tecnológicas en proyectos con RCA. ¿Cómo se evita que esa exención sea vista como una puerta trasera para ampliar proyectos sin suficiente control?

-El proyecto exime de evaluación las mejoras tecnológicas que no generen un aumento significativo de cargas ambientales, lo que es razonable. Pero si no existe un catastro público que especifique con criterios objetivos qué modificaciones quedan cubiertas, el concepto puede prestarse para interpretaciones amplias.

Nuestra propuesta es precisamente crear ese catastro, de manera que los titulares de proyectos y los funcionarios evaluadores sepan de antemano qué entra y qué no entra al SEIA. Eso no solo previene el abuso de la exención, sino que reduce una potencial litigación posterior.

-Uno de los puntos del informe es fortalecer la rectoría técnica del SEA sobre los servicios con competencia ambiental. ¿Cuál es el problema?

-Es una combinación de ambos. Aunque la Ley 19.300 exige que los pronunciamientos sean fundados y que el SEA tenga el deber de unificar criterios, en la práctica esto no ocurre.

Por ejemplo, en los últimos ocho años los informes con observaciones, los ICSARA, han aumentado de un promedio de 35 páginas a 87. Además, un análisis de Sofofa arrojó que las seremías y los municipios son los organismos con mayor cantidad de observaciones fuera de sus competencias. Eso demuestra que el SEA hoy no tiene autoridad suficiente para ordenar y filtrar el proceso.

-¿Cómo se podría corregir eso?

-La medida propuesta es correcta, pero se podría complementar exigiendo al SEA que preseleccione los organismos que participan en cada evaluación según las características del proyecto. Es decir, no solo filtrar después de que ya se formularon todas las observaciones, sino ordenar el proceso desde el inicio.

-El proyecto limita el uso de la invalidación administrativa contra una RCA favorable. ¿Por qué ese mecanismo se transformó en una fuente de incertidumbre para la inversión?

-Hoy conviven dos regímenes de impugnación administrativa de una RCA: el recurso de reclamación, establecido en la Ley 19.300, y el de invalidación, de la Ley 19.880, que es de aplicación general. Esa duplicidad genera incertidumbre, porque incluso un proyecto que fue reclamado en el SEIA y logró sostener su RCA puede ser atacado posteriormente por la vía de la invalidación.

El problema no es menor: hoy casi la mitad de las causas en el Segundo Tribunal Ambiental tienen su origen en recursos de invalidación.

-¿Qué resguardos deberían mantenerse para comunidades o terceros afectados?

-Tal como lo reconoció la propia Corte Suprema, el mejor resguardo jurídico para los afectados por los proyectos es mantener solo el recurso de reclamación especializado. Ese recurso precisamente permite a comunidades y terceros afectados impugnar una RCA dentro del marco del SEIA.

-Sobre las medidas cautelares, ustedes comparten el objetivo de evitar paralizaciones prolongadas, pero advierten que ponerles un plazo perentorio puede tensionar la tutela judicial efectiva. 

-El problema es que fijar un plazo máximo de caducidad de seis meses es ajeno a la lógica cautelar. Una medida cautelar debería extenderse mientras subsista el riesgo que la justifica.

La alternativa que planteamos, y que coincide con la posición de la Corte Suprema, es elevar el estándar para otorgar y prorrogar cautelares. Es decir, que el tribunal deba fundar con mayor rigor su decisión y aplicar estándares claros para mantenerlas más allá de cierto plazo.

-El mecanismo de restitución de gastos por anulación judicial de una RCA es probablemente la medida más polémica. ¿Debe el Estado compensar a un titular?

-La lógica de fondo es razonable y el reciente fallo que anuló la RCA del proyecto minero Collahuasi lo ilustra bien. Es impresentable que un proyecto de US$3.200 millones, aprobado en 2021, que pasó por el Comité de Ministros, sobrevivió reclamaciones administrativas y cuya planta desaladora lleva más de 85% de avance en construcción, deba volver a su etapa de evaluación. ¿Qué más incerteza jurídica que esta?

-Pero, ¿dónde pondrían el límite para que no se convierta en un seguro fiscal demasiado amplio?

-Si el objetivo de la medida de reembolso es adelantar la construcción, otorgando una especie de seguro a los inversionistas, esta debe mejorar su diseño. Lo más relevante es atacar las causas de la excesiva demora de los tribunales en sus fallos. Reembolsar proyectos que estuvieron años en construcción va mucho más allá del objetivo de esta medida.

-Ustedes proponen medidas adicionales, como incorporar explícitamente el crecimiento económico sustentable en la Ley 19.300 y crear un análisis temprano voluntario con términos de referencia vinculantes. 

-Las medidas que proponemos pueden implementarse dentro del trámite del proyecto actual, sin abrir un debate legislativo paralelo. Pero sí responden a un diagnóstico más de fondo: este proyecto abre la oportunidad de reformar con ambición y seriedad el SEIA para atacar problemas estructurales. Sería un error quedarse corto.

En este sentido, si el proyecto se abre a discutir propuestas como incorporar el crecimiento sostenible en el objeto de la evaluación ambiental, como lo hace Canadá o Corea del Sur, o incluir una etapa de análisis temprano para grandes proyectos donde se tomen decisiones vinculantes al inicio del proceso, bienvenido sea.