Abril 10, 2022

Un Estado que gaste mejor. Por Noam Titelman

Ex-Ante
Crédito: Agencia Uno.

Si el gobierno quiere jugársela en serio por un nuevo pacto tributario que recaude más, pensar en cómo gastar mejor es fundamental. Si esta agenda tiene alguna posibilidad de resultar, requerirá de un acuerdo amplio entre los actores políticos y sociales. Los pactos no se hacen en solitario. Incluir un paquete de medidas para gastar mejor puede darle más viabilidad y amplitud a este pacto tributario.


El gobierno de Boric ha anunciado que quiere un nuevo “pacto tributario”. Para ser exitoso, junto con recaudar más, ese pacto debería incluir un Estado que gaste mejor.

¿Cuál es el tamaño óptimo del Estado? Podría parecer una pregunta simple. Después de todo, el debate público está lleno de afirmaciones sobre la idoneidad de tener un Estado más grande o chico. Pero, en realidad, es una pregunta extremadamente compleja.

Son varios los que han plantado como respuesta a esta pregunta observar la carga tributaria que tenían los países de la OCDE cuando tenían el PIB per cápita chileno.

En un análisis como este, Fuentes y Vergara (2020) muestran que la carga tributaria mediana de los países de la OCDE era de 23,4% (la media es un poco más alta), frente a la carga tributaria de Chile que se encuentra en 19,6% (esta comparación es sin considerar las cotizaciones de seguridad social, ni la última reforma tributaria de Piñera). Es decir, con este criterio la carga tributaria de Chile estaría algo más de 3 puntos por debajo de un supuesto “óptimo”.

Detrás de la idea de ver el “óptimo” de esta manera subyace una noción particular de la vía por la que los países alcanzan el desarrollo. Esta es que habría una –y solo una– forma “correcta” de acercarnos a ser un país desarrollado, en términos de carga tributaria.

No obstante, habría que reconocer la gran varianza en cargas tributarias que presentan los países de la OCDE cuando tenían nuestro nivel de ingreso. Esto pone una luz de duda frente a esta noción de que 23,4% sería necesariamente el óptimo.

Las historias de desarrollo de los países OCDE desde el ingreso que hoy tiene Chile hasta el ingreso alto que hoy tienen parecen tan diversos como únicos a cada país. En este sentido, cabría preguntarse si la media o la mediana de cargas tributarias tiene alguna razón para ser superior a cualquiera de las cargas tributarias que presentaron los países de la OCDE.

Incluso dejando de lado los casos extremos como Dinamarca (que tenía una carga tributaria en torno al 45%), el rango entre las cargas tributarias de la OCDE sigue siendo extremadamente alto. Por ejemplo, cuando Suiza y Nueva Zelanda tenían el nivel económico que tiene Chile hoy, había una diferencia de más de 20 puntos porcentuales entre sus cargas tributarias.

Más aún, valdría cuestionarse si tiene sentido ignorar por completa la realidad social, política y económica de estos países para entender por qué tenían la carga tributaria que tenían. ¿Se parece en algo el modelo de desarrollo chileno, basado en exportaciones de materias primas, a la estrategia de servicios bancarios y financieros que terminó por ocupar Suiza o Luxemburgo?

En definitiva, más allá de una mirada superficial, un análisis en profundidad de historias exitosas de pactos tributarios encontrará la centralidad de que estos descansen en importantes acuerdos sociales.

El pacto tributario es resultado de un pacto social y juntos dan la estabilidad institucional necesaria para desarrollarse. Más importante que el porcentaje exacto al que se llega es la solidez de los acuerdos en que descansa.

Una buena noticia es que, al parecer, en Chile estamos llegando a un consenso amplio de que el tamaño del Estado actualmente es demasiado pequeño. Después del estallido social parece haber acuerdo entre actores muy diversos (aunque no todos) de que es necesario aumentar la carga tributaria.

Solo como muestra: en las últimas elecciones presidenciales, para la primera vuelta, la candidatura de Gabriel Boric proponía un aumento de 8% del PIB en 8 años, la de Yasna Provote un aumento de 5% en 4 años y la de Sichel de 3% en 10 años.

Después del estallido, parece haber un consenso amplio (aunque no unánime) de que parte del pacto social implica aumentar la recaudación. La paz y la justicia social vienen de la mano y un país con muchos más ingresos necesita un mayor gasto público para hacerse cargo de la mayor demanda por bienes públicos y el combate a la desigualdad.

El consenso es amplio, pero no unánime. Todavía persisten los que sostienen que nada de esto es relevante y que Chile puede continuar por la senda de crecimiento sin avanzar en un Estado más relevante. Así, la candidatura de José Antonio Kast propuso no solo no aumentar la carga tributaria, sino disminuirla drásticamente (aunque en segunda vuelta se moderó esta propuesta a mantener el statu quo).

Más allá de la versiones un tanto fantasiosas de los que creen que si Chile disminuyera su carga impositiva empezaría a crecer tanto que la recaudación no bajaría, el principal argumento contra aumentar el tamaño del Estado es la noción de que nuestro sector público es ineficiente y que, en realidad, se podría hacer más con menos (o con lo mismo). Pero ¿Es el Estado chileno ineficiente?

La verdad es que, tanto según los datos de la OCDE como del World Governance Index, el gasto del Estado chileno está entre los más eficientes del mundo. Además, los mismos datos de la OCDE confirman que la eficiencia del gasto estatal no se traduce en un buen performance, comparado con los demás países de la OCDE, por el bajo nivel de gasto del Estado.

En este sentido, los datos comparativos son bastante categóricos. La idea de que en Chile hay una brecha de eficiencia en el Estado mayor que en los países desarrollados es más relato de campaña que una conclusión basada en evidencia. No obstante, eso es muy distinto que negar el hecho de que el Estado chileno puede mejorar su eficiencia en el gasto.

Es más, los que quieren que el Estado sea más grande deberían estar aún más preocupado de la calidad de su gasto. Es más difícil tener un Estado eficiente cuando a ese Estado se le pide hacer más cosas.

Lo interesante es que, en teoría, eso implica la posibilidad de generar consenso amplios para mejorar el gasto estatal. Todos, desde Kast a Boric, podrían teóricamente apoyar una agenda que mejore la forma en que el Estado gasta sus recursos.

Hay muchas cosas que se podrían hacer. Varias de esas tienen que ver con discusiones sobre el tipo de servicios públicos que queremos. No da lo mismo cómo pensamos que debiese organizarse los sistemas de la salud, la educación, la vivienda, etc.

Pero hay temas en los que se puede avanzar independiente de los objetivos y configuraciones generales. Evaluar las políticas antes de implementarlas, controlar su gestión y, finalmente, medir su impacto son elementos que podrían ayudar a tener un mejor Estado, sea cual sea la función que se le asigne.

Para cualquier objetivo que nos pongamos, podemos pensar en cómo alcanzarlos de mejor manera.

En Chile existen actualmente dos sistemas de seguimiento y evaluación, que buscan asegurar rendición de cuentas y un gasto público de calidad. Existe un sistema de medición de los programas públicos y un sistema de evaluación de inversiones públicas.

El primero está alojado principalmente en la Dirección de Presupuestos (DIPRES), a través de su programa de Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG). El segundo descansa principalmente en el Sistema Nacional de Inversiones (SNI), en la Subsecretaría de Evaluación Social.

Son múltiples las propuestas para mejorar el funcionamiento de estos dos sistemas. Solo a modo de ejemplo, un grupo transversal de académicos preparó un listado de posibles medidas que fueron presentadas a la comisión de Formas del Estado de la Convención Constitucional por los académicos de la Universidad de Chile, Andrea Peroni y Pablo González.

Entre otras cosas, esta propuesta incluye diseñar una agencia del Estado a cargo de velar por la evaluación y seguimiento tanto a los programas públicos, como de los proyectos de inversión pública. Además, esta agencia podría asumir la evaluación de política desde su génesis (lo que hoy no existe).

La idea de una agencia como esta, autónoma y con altas capacidades técnicas, ha sido una petición recurrente y altamente apoyada por prácticamente todos los estudiosos del área y de forma bastante transversal.

Una agencia que, por cierto, debiese incluir criterios vinculados a valor público, más allá de una visión meramente instrumental economicista de corto plazo (principios de legitimidad democrática, cohesión social, etc.).

Un factor central para que una propuesta como esta funcione es poder contar con los datos adecuados. En este sentido, una agenda de mejor gasto fiscal tiene que venir de la mano de un trabajo de manejo de datos en el Estado y de la agenda de digitalización del sector público.

La inercia natural de la disputa política lleva a dejar de lado materias como esta. Estos no son los temas que ganan portadas y, quizás, elecciones. Sin embargo, una propuesta política que se piense más allá del próximo ciclo electoral debiese poner el foco en este tema.

Si el gobierno quiere jugársela en serio por un nuevo pacto tributario que recaude más, pensar en cómo gastar mejor es fundamental.

Si esta agenda tiene alguna posibilidad de resultar, requerirá de un acuerdo amplio entre los actores políticos y sociales. Los pactos no se hacen en solitario. Incluir un paquete de medidas para gastar mejor puede darle más viabilidad y amplitud a este pacto tributario

No es nada fácil, pero lo que está en juego no es nada menos que la posibilidad de avanzar decididamente a un sociedad de bienestar, basada en un Estado social de derechos. Sin un Estado que funcione bien, nada de eso será alcanzable.

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