Arturo Fontaine y sistema político: “El peligro cercano es la ingobernabilidad”

El escritor Arturo Fontaine, autor del libro “La pregunta sobre el régimen político”, sostiene que hay cosas positivas y negativas en la propuesta que ayer aprobó el pleno. “Desde mi punto de vista, esta metamorfosis, hechas las sumas y las restas, ha sido positiva”, dice, aunque advierte que la deriva autocrática sigue latente.

-Se suele decir que el sistema político es el corazón de una constitución, que debe ser armónico e integrado con el resto de la carta. ¿Cómo evalúas en ese sentido la propuesta que se aprobó en el pleno?

-No tiene sentido evaluar lo que aprobó el viernes el Pleno de la CC con respecto a un régimen político ideal. Lo he dicho antes: es un ejercicio estéril comparar esta propuesta con un sistema político imaginario acordado por una convención imaginaria para un país imaginario. Se ve que ha habido un proceso de deliberación real y fructífero entre muchos convencionales. La conversación debió ser más abierta e inclusiva. Es cierto. Hubo, a veces, exclusiones enojosas. Con todo, argumentar, proponer, conversar, discutir, no parece haber sido en vano.  Diría que, en esta materia, ha habido tenacidad (a veces, quizá excesiva), pero no impermeabilidad. Hay que recordar cómo comenzó todo esto: con propuestas de un parlamentarismo unicameral. Luego, pasamos a un semipresidencialismo híbrido —muy parecido al peruano— unicameral, sin veto presidencial ni preeminencia de la presidencia en materias de gasto público. Luego llegamos a un presidencialismo con una segunda cámara decorativa. Ahora tenemos un régimen presidencial, con bicameralismo real y asimétrico, veto total (no parcial), y leyes de concurrencia necesaria en materia de gasto público, impuestos, en fin… Desde mi punto de vista, esta metamorfosis, hechas las sumas y las restas, ha sido positiva.

-Una de las críticas que se ha hecho a la cámara de las regiones es que era un poder sin dientes, un órgano anecdótico. ¿Mejoró en ese aspecto el proyecto de la comisión? ¿Quedan las regiones bien representadas o es una mera anécdota?

-El 6 de mayo se cayó la norma que permitía al congreso de diputados insistir por 4/7 e imponer así su voluntad a la cámara de las regiones. Eso cambia por completo la correlación de fuerzas entre ambas cámaras. Siguen siendo asimétricas, pero nadie podría sostener ahora que la segunda cámara es decorativa. No. Ahora sí tiene diente. Gran noticia para las regiones: el congreso de diputados, de base poblacional, siempre tenderá al centralismo. La cámara de las regiones pasa a ser un importante contrapeso al poder.

– La norma de “leyes de acuerdo regional” incluyen las que reformen la Constitución; las de tributos o exenciones; las que ocasiones al Estado gastos cuya ejecución corresponda a las entidades territoriales; las que implementen los derechos a salud, educación y vivienda; la de Presupuestos; y las que establezcan o alteren la división político-administrativa del país, entre otras. ¿Te parece suficiente?

-Ese listado de atribuciones es mucho mayor que el que se había planteado antes. La Comisión propuso también que la cámara de las regiones pueda acordar revisar leyes que no estén en ese listado, si así lo acuerda una mayoría de sus miembros. Por que? Porque no es posible saber a priori qué será de interés regional; no es algo que corresponda decidirlo hoy. Los deben decidir ante cada proyecto concreto los representantes de las regiones. Esa es la idea, me parece, que da sentido a esa norma. Pero, se aprobó que, en caso de desacuerdo entre ambas cámaras, el congreso de los diputados derrote a la cámara de las regiones por simple mayoría. Entonces, al ser tan fácil a la cámara poblacional imponer su voluntad a las regiones, se diluye el sentido de la norma. Es una falla importante. Le resta a la cámara de las regiones un poder de contrapeso que debiera tener.

-También se estableció el rol que tendrá la cámara regional en las acusaciones constitucionales: resolverán como jurado y declararán si el acusado es o no culpable. 

-La institución que acusa no debe ser la misma que juzga. Es eso.

-El pleno definió que el Presidente deberá participar de la tramitación legislativa de las leyes que irroguen gastos al Estado; sobre tributos o exenciones; administración presupuestaria; las que modifiquen la división del país, entre otras. ¿Es un presidencialismo atenuado?

-Desde el inicio se planteó como objetivo disminuir el poder del ejecutivo. En parte, por eso era paradójica la propuesta parlamentarista, pues lo aumenta. A partir de la  Constitución del 25 y, luego, con las reformas de 1943 y de 1970, se crea en Chile el dispositivo de leyes de iniciativa exclusiva presidencial en materias que irroguen gasto público, impuestos y otras. Normas parecidas existen en el Reino Unjdo y Alemania, entre otros países.

Ahora el poder presidencial en esta materia se debilita. Un grupo de parlamentarios puede proponer un proyecto que implique gasto público. Sin embargo, para llegar a ser ley requiere de patrocinio presidencial.

Algunos piensan que eso desatará presiones que dificultarán al gobierno el control del gasto público y, con ello, la implementación de su programa. Es posible. Pero a mí me parece que el mecanismo formaliza lo que ocurre de hecho. Los parlamentarios presionan y, a menudo, el gobierno negocia y termina patrocinando proyectos que, seguramente,  no hubiera querido impulsar.

Lo que no se menciona en la lista de leyes de concurrencia necesaria y en 1970 ya era materia de iniciativa exclusiva, es el sistema previsional. Mejor habría sido incluirlo, me parece.

-Has criticado que el modelo tiene el riesgo de una deriva autoritaria. ¿Sigue estando presente ese peligro?

-Al caer esa norma de insistencia del congreso de diputados por los 4/7 que derrotaba a la cámara de las regiones, se fortalece bastante el sistema de contrapesos al poder. Pero el riesgo de una deriva autocrática electoral sigue ahí,  latente, como una eventual segunda fase. Porque sabemos que los períodos de desorden y caos hacen crecer, como reacción, la demanda por autoridad y orden; sabemos desde la Antigüedad que la anarquía llama al tirano. Por ejemplo, en América Latina, durante el siglo xx, el desorden económico de la hiperinflación desatada fue, a menudo, el caldo de cultivo de los golpes de estado. Lo han mostrado diversos estudios.

El peligro cercano es la ingobernabilidad. Y la ingobernabilidad podría sumirnos en una crisis política y económica, y engendrar al caudillo autoritario. Está sucediendo con alamante frecuencia en diversas partes del mundo.

-¿Por qué la ingobernabilidad sería un peligro?

-Hay normas que echo de menos. Por ejemplo, hemos vivido sometidos a leyes de quórums sumamente altos, lo que ha entrabado la reforma y  aprobación de muchas leyes. Quizá esta haya sido el mayor problema del sistema constitucional vigente. Eso debía terminar, debió haber terminado hace mucho y, ahora, felizmente, termina de una buena vez.

Pero nos hemos ido de un extremo al otro. Una simple mayoría de diputados de corazón populista presentes en la sala, podría rebajar a la mitad, por ejemplo, la cotización previsional subiéndonos así el sueldo líquido a costa de las pensiones futuras. Quiero decir: algunas leyes de especial importancia, como en Francia, debieran exigir para su aprobación y reforma, la mayoría absoluta de los parlamentarios en ejercicio. Pienso en las leyes que regulan Servel, la Contraloría, los poderes del Estado, el Banco Central, el Tribunal Constitucional. Lo aprobado tiende a fomentar, me parece, la volatilidad e inconsistencia de las políticas públicas.

Pero hay otras normas cuya ausencia abre la puerta a la ingobernabilidad.

-¿Cuáles?

-Por ejemplo, si una mayoría de diputados aprueba un proyecto de ley que desnaturaliza el programa que votó el pueblo en la urnas y que representa la o el presidente, el dispositivo de que dispone la presidencia es el veto. Eso le permite detener el proyecto, salvo que una mayoría parlamentaria especial —de 3/5 según lo que se aprobó— insista. El veto puede afectar al proyecto en su totalidad o a una parte de él. Expertos extranjeros muy destacados que han estudiado la experiencia chilena a fondo —pienso en Alemán, en Negretto—  han explicado por qué el veto parcial facilita la negociación de los proyectos de ley. Sus argumentos son persuasivos.

El veto total es un arma un poco extrema. A veces, puede ser políticamente muy costoso usarla. Puede avivar el conflicto entre gobierno y parlamento.  El veto parcial ayuda a acercar posiciones entre el gobierno —que se apoya en sus equipos y en la administración— y los parlamentarios, y tiende así a mejorar los proyectos. Eliminar este mecanismo de cooperación entre el ejecutivo y parlamento me parece una grave equivocación.

Otro factor que ayudaría a la cooperación y eficacia: asegurar que las elecciones de diputadas y diputados coincida con la segunda vuelta electoral. Sería una innovación mayúscula. Eso haría más improbables los gobiernos de minoría. Y crearía vínculos personales entre la o el presidente y sus parlamentarios, pues habrían hecho campaña juntos. A su vez, afiataría las coaliciones haciéndolas funcionar más como partidos, es decir, tendría un efecto contrario a la fragmentación.

Me inquieta la frustración que puede producir elegir presidentes que no tengan los instrumentos jurídicos requeridos para llevar a cabo el proyecto que encarnan.  Y, claro, la posterior reacción. Como siempre en el tema del sistema político, el quid del asunto es balancear gobernabilidad y contrapesos al poder.

– Se rechazó la norma que hablaba de “organizaciones políticas” que igualaba las organizaciones independientes y los partidos políticos. ¿Qué piensas de eso?

-Me parece positivo su rechazo. Esa norma fomentaba la fragmentación y con ella, la ingobernabilidad. Ya tenemos algo de veinte partidos. Con viente partidos en el parlamento ningún sistema funcionará bien. Los costos de transacción son demasiado altos.

Las organizaciones sociales son importantísimas, pero buscan objetivos específicos. Los partidos, en cambio, tienden a tener una visión acerca del bien común del país. En ellos se deben formar los futuros dirigentes políticos. Los partidos son fenómenos culturales, sociales  e históricos que obedecen a diversas causas. No se los crea desde las leyes. Pero las leyes pueden fomentar su buen funcionamiento. Por ejemplo, pueden asegurar su democracia interna. Esa ha sido, creo, su falla principal. Se los percibe como clubes cerrados. A veces, son la mera expresión de las ambiciones presidenciales de un dirigente.

Hay dos temas enormes, entonces, que han quedado ausentes y serán desafíos muy serios para el parlamento: la normativa sobre partidos políticos y el sistema electoral. Es mucho lo que depende de ambos. Necesitamos pocos grandes partidos abiertos. Una democracia nunca podrá ser más que lo que son sus partidos.