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La reforma representa una carga fiscal significativa, que requiere un monitoreo muy cercano para garantizar su sostenibilidad de largo plazo. Este es, quizás, uno de los mayores desafíos de la reforma.
Tiene razón la ex ministra Vallejo en afirmar que el principal legado del gobierno es la reforma de pensiones. Básicamente porque logró un aumento importante de las pensiones de mucha gente, y contribuyó a despejar un factor de gran incertidumbre económica e institucional que nos acompañó por muchos años.
A la hora del balance, es importante recordar los objetivos iniciales de la reforma, y contrastarlos con lo que finalmente se terminó aprobando. Cuando hablo de objetivos iniciales de la reforma, no me estoy refiriendo a la propuesta del programa de gobierno de Apruebo Dignidad, que proponía que todas las nuevas cotizaciones (flujo) fueran a un nuevo sistema público, lo que en el largo plazo significaba el fin de las cotizaciones hacia las AFP.
Este esquema que fue abandonado rápidamente, aunque no sin resistencias internas, a partir de la metodología de trabajo que se definió para los equipos técnicos que fueron constituidos para trabajar en la reforma. Me refiero entonces a los objetivos que fueron plasmados en el proyecto que entró al Congreso en Noviembre de 2022, donde se destacan como aspectos centrales el aumento de las pensiones (con especial énfasis en los actuales jubilados y aquellos que lo harían en las próximas dos décadas), la creación de un pilar contributivo público financiado con la creación de una cotización adicional de cargo del empleador (manteniendo el 10% a cargo de las AFP), y disponer medidas para atacar las rentas sobrenormales de la industria de AFP (mediante la separación de la parte de inversiones del soporte).
La constatación obvia de que el proyecto no tenía los votos para su aprobación y la necesidad de alcanzar un acuerdo amplio con la oposición, llevó a conversaciones transversales tan temprano como Enero de 2023, respecto de los temas hostiles de la reforma (los temas no hostiles como los fondos generacionales, compensación a mujeres por expectativa de vida, aumento de la cotización del empleador, aumento de la PGU, fomentar la cotización de los trabajadores independientes, todos ellos se mantuvieron y fueron parte de la reforma previsional finalmente aprobada en 2025).
Respecto de los temas hostiles, se pusieron sobre la mesa variadas alternativas técnicas, tales como reemplazar la separación de la industria por una combinación de una licitación y una entidad pública que pudiera proveer el servicio de soporte, reducir en forma muy significativa el aporte de recursos al seguro social de la parte de los empleadores y acotar en el tiempo el beneficio por años cotizados, eliminar las cuentas nocionales.
Hubo temas que se terminaron incorporando en la reforma aprobada, específicamente el préstamo de 1,5% de las cotizaciones al seguro social, llevar la cotización del SIS al seguro social y aumentar el aporte del empleador del 6% al 7%, que no fueron parte de las conversaciones iniciales, y solo se fueron agregando con posterioridad.
Estas conversaciones dan cuenta de la complejidad política de una reforma que por muchos años dividió a la clase política, generando pie para un acuerdo final que permitió aprobar la reforma de pensiones. En lo sustantivo, como dije antes es indudable que la reforma es positiva, tanto por los beneficios para los pensionados, las mujeres, y terminar la incertidumbre estratégica que generaba este problema para la economía del país. Dicho eso, hubo temas que quedaron mejor y otros peor resueltos.
Aumento de la pensión
El primer tema, que justifica la reforma, es el aumento de las pensiones actuales y futuras. Aunque el aumento de pensiones que finalmente se obtuvo fue de un orden de magnitud inferior (por ejemplo, el beneficio por años cotizado tiene tope de 25 en vez de 30 años, y los requisitos de años mínimos para recibirlo son más elevados que en la reforma original) al contemplado originalmente, de todas formas no cabe duda que lo que se logra entre el alza de la PGU, el beneficio de 0,1 UF por años cotizados y el bono para la compensación de expectativas de vida de las mujeres, es importante y significativo. Desde ese punto de vista la reforma cumplió con su objetivo original.
Respecto de las utilidades sobrenormales de la industria, la reforma hizo cambios que generan condiciones muy importantes para atacar este problema, básicamente a través de la licitación de “stock”, mediante la selección aleatoria del 10% de los afiliados actuales del sistema cada dos años, a partir de Agosto de 2027.
Acá es importante gestionar bien la implementación, considerando el riesgo operacional que se genera al mover cantidades tan significativas de una AFP a otra, siendo clave el marco regulatorio. Dicho eso, esta medida generará presiones competitivas importantes que contribuirán a bajar las comisiones de las AFP, con lo cual se apunta al mismo objetivo de la separación de la industria pero mediante un mecanismo menos disruptivo. En este sentido, este objetivo de la reforma también se logra en forma sustancial.
Respecto de la solución prevista para el seguro social, se crea el Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP), que está a cargo de administrar los recursos que financian los beneficios solidarios del sistema, que inicialmente administra flujos de cotizaciones equivalentes al 4% anual, y en régimen (después de 30 años) baja al 2,5% de las cotizaciones. Ambos montos suenan comunicacionalmente significativos, pero acá es necesario separar cosas muy distintas.
Las cotizaciones que entran del SIS tienen un uso específico y son asignadas a las aseguradores, por lo cual no son recursos que requieran ser administrados dentro del portafolio de inversiones del FAPP. De este modo, al descontar los recursos del SIS (es la misma plata de antes, que entra y sale con un propósito específico), los recursos administrados en forma permanente provienen de cotizaciones equivalentes al 1%, y al 2,5% en forma transitoria (cuando se termina el préstamo con rentabilidad garantizada).
Raya para la suma, los recursos frescos que administrará el seguro social en régimen provienen del 1% de las cotizaciones y de los ahorros acumulados previamente (aproximadamente US$ 800 millones anuales hoy que crecerán de acuerdo al PIB, de los cuales deberá utilizar en el bono tabla e institucionalidad aproximadamente la mitad).
Volviendo a los objetivos de la reforma, la creación del seguro social no solo apuntaba a compartir riesgos, sino que tenía entre sus objetivos quitar presión sobre las arcas fiscales, en la medida que los actuales cotizantes financiaban parte de la cuenta asociada a los beneficios de los actuales jubilados (eso si a costa de los futuros jubilados). Al restringir el tamaño de los beneficios (especialmente el beneficio por años cotizados, que se acota en el tiempo para las futuras cohortes, ya que a partir de 2046 empieza a reducirse el tope de 25 años), las necesidades de financiamiento de la reforma se acotaron en forma importante.
A pesar de lo anterior, el FAPP no se autofinancia. El costo de los beneficios de 0,1 UF por año cotizado y el bono tabla (distintos de la PGU) requerirán un significativo volumen de transferencias fiscales, que crecen gradualmente hasta llegar el año 12 en adelante a UTM 15 millones anuales (del orden de US$ 1.200 millones anuales a valores actuales).
A todo lo anterior, cabe agregar el costo del aumento del monto y la cobertura de la PGU, que representa alrededor de USD 1.200 millones anuales a partir de 2028, y el costo para el Estado como empleador, que llegaría a unos USD 800 millones anuales a partir de 2033 (todo ello según estimaciones públicas de la Dipres). En todo caso, estos gastos son similares a los que contemplaba el proyecto original.
Mención aparte merece el costo de la institucionalidad (IPS, SUPEN, Comisión de Usuarios), que a partir de este año llegaría a cifras superiores a US$30 millones anuales. Aparte, de ese gasto está el FAPP, con una dotación bastante por arriba de 50 personas. Aunque no es un tema de corto plazo, queda la interrogante de cómo se justificará esta estructura a partir de una situación de régimen, donde al final del día sólo tendrá como ingresos por cotizaciones equivalentes al 1%, ingresos de su portafolio y gastos por el beneficio asociado al bono tabla.
Sabemos que cuando nuestra única herramienta es un martillo, todo lo que vemos son clavos, por lo cual es esperable que las presiones institucionales vayan por incrementar las funciones de esta entidad.
En definitiva, la reforma representa una carga fiscal significativa, que requiere un monitoreo muy cercano para garantizar su sostenibilidad de largo plazo. Este es, quizás, uno de los mayores desafíos de la reforma.
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La rana y el empleo: cuando el deterioro no grita. Por Carolina Godoy. https://t.co/6NclMtiU30
— Ex-Ante (@exantecl) March 5, 2026
